Дискуссия о проблемах банковского надзора после проведенных в Госдуме парламентских слушаний и ряда выступлений руководства ЦБ (в частности, статьи главы Комитета банковского надзора Геннадия Меликьяна – см. Ъ от 9 марта) перешла в обсуждение разделения эмиссионных и надзорных функций ЦБ в рамках разных институтов. АЛЕКСЕЙ МАМОНТОВ, президент Московской международной валютной ассоциации (ММВА), в статье, написанной для Ъ, полагает, что проблемы нынешнего банковского надзора в его закрытости и неподконтрольности, вытекающих из независимого статуса ЦБ.
Высказанные на недавних парламентских слушаниях предложения о лишении Банка России функций регулирования банковской деятельности были в штыки встречены не только "независимыми экспертами", но и "авторитетными представителями банковского сообщества". После недолгого замешательства к активной встречной кампании приступил и сам ЦБ – в печатных изданиях появились статьи, излагающие, по сути, официальную точку зрения регулятора на высказанную в Госдуме оценку его деятельности.
Содержание этих публикаций нетрудно было предугадать. Это – неловкие попытки оправдать применяемую практику "содержательного надзора" (читай: произвола) "революционной целесообразностью", а также запугать общество развалом всей системы банковского регулирования в случае ее вынесения за стены оконфузившегося учреждения.
Полемические приемы руководителей высокого ведомства не грешат разнообразием. В свое время они, упрямо сопротивляясь либерализации режима валютного регулирования, пугали неминуемым, в случае отмены абсурдных ограничений, обрушением курса рубля, крахом кредитно-денежной политики и кризисом банковской системы. Авторы этой риторики, лишившей страну нескольких лет экономического роста, не только продолжают реализовывать свои недюжинные способности, но и расширили сферу их применения, направив в область банковского надзора.
Мнимые и реальные страхи
Президент ММВА Алексей Мамонтов (справа) включился вполемику о качестве банковского регулирования после того, как брат Михаила Френкеля (слева) Алексей Френкель был обвинен в организации убийства первого зампреда ЦБ Андрея Козлова
Фото: Александр Миридонов / Коммерсантъ
Нет нужды говорить, что инструменты страха – одни из самых востребованных в арсенале средств любой системы административного принуждения. Именно они и были взяты на вооружение нынешней системой регулирования деятельности кредитных учреждений несколько лет назад.
Новейшая история банковского надзора началась с того, что руководством отраслевого "министерства" – ЦБ РФ – было публично заявлено о чрезмерно разросшемся количестве курируемых коммерческих банков. Интересно, есть ли еще в мире примеры госведомства, которое считает, что число организаций в сфере его ответственности избыточно? Казалось бы, это вопрос конкуренции, а не бюрократической воли.
Почему "много" (в США и Германии, например, банков существенно больше) и сколько будет "достаточно", осталось за скобками выступлений. Но сигнал был дан. Идея, кстати, была хороша и тем, что привлекла сторонников в самом банковском сообществе. Банки первой полусотни, которым участь быть "сокращенными" не грозит, на ура встретили инициативу. В итоге страх, подозрительность, недобросовестная конкуренция активизировались в системе.
Далее начала действовать нигде, никем и никогда в мире, кроме ЦБ РФ, не применявшаяся изощренная процедура повторного лицензирования банков при вступлении в Систему страхования вкладов. Эта кампания стала уже целой "посевной" интриг, мздоимства, взаимных обвинений и растущего недоверия. При ее проведении было впервые взято на вооружение новейшее средство – идеология "мотивированного суждения". Она открыла для чиновников безрисковое поле коррупционной деятельности. И любимая ссылка руководителей ЦБ на базельские принципы здесь вряд ли убедительна – профессиональное суждение в Европе опирается на гораздо более совершенное, чем у нас, законодательство, менее взяткоориентированный менталитет чиновника, эффективную правоохранительную систему и независимое правосудие.
Наконец, заработал в полную силу закон о противодействии легализации преступно нажитых доходов, сопровождаемый заявлениями о наличии у руководства финразведки и ЦБ черных списков из российских банков, якобы замешанных в "легализации". Немедля разразившийся кризис межбанковского рынка не умерил аппетиты надзирателей – напротив, вдохновляясь высокими целями борьбы с теневыми денежными потоками и финансированием терроризма (хотелось бы все-таки когда-нибудь узнать истинные потери и приобретения в этой борьбе с обеих сторон!), ЦБ начал настоящий "крестовый поход" против "лишних" банков. В речевом обороте руководителей банковского надзора замелькали фразы из лексикона боевых действий: "режим управляемого стресса", "беспощадная война с криминалом", "враги государства".
Страх перед новыми кампаниями и непредсказуемыми действиями надзорных органов стал кошмаром для большинства российских банков, ведь даже выигрыш в судах приносил им лишь мстительный ответный удар со стороны надзора. Парадоксально, но в той же мере, в какой банки погружались в состояние оцепенения перед регулятором, в той же степени и действия самого регулятора обретали признаки своего рода "банкофобии" – страха перед регулируемыми, ненависти к ним и стремления от них избавиться. Чем иначе прикажете объяснить недавнее заявление одного из бывших руководителей банковского надзора Дмитрия Тулина: "Ошибка ЦБ... не в том, что он слишком рьяно взялся за борьбу с сомнительными банковскими операциями... а в том, что он не проявлял такой же принципиальности в очищении банковской системы от слабых банков, которые сомнительными операциями не занимаются".
Таким образом, цель надзора, оказывается, состоит в удалении из системы наряду с ее "несознательными" элементами и просто слабых. Вероятно, следующим шагом "очищения" должно стать удаление не только слабых, но и тех, которые не соответствуют "породе" (в духе д-ра Менгеле) или просто эстетическим взглядам надзирателя? А при выполнении столь важной для общества задачи, как выбраковка слабых, неугодных, некрасивых или чрезмерно "умных", в принципе не так уж и важно руководствоваться общими требованиями. Гораздо важнее цель, идея, развитый вкус или, цитируя вышеуказанного автора, "активная профессиональная позиция".
"Мириться будем со знакомым злом?"
В стенах Госдумы прозвучало предложение доверить осуществление надзорной деятельности иному, нежели ЦБ, органу госрегулирования. Формат слушаний, по-видимому, не позволял подробно изложить аргументы в пользу такой инициативы – возможно, именно этим и объясняется появление впоследствии ряда домыслов на эту тему, в частности, о возможной передаче функций банковского надзора Росфинмониторингу и даже чуть ли не Генпрокуратуре. Это уж никак не могло понравиться банковскому сообществу, почти хором возопившему: "Уж лучше все оставить как есть!" Между тем никаких предположений о возможной передаче функций банковского надзора в ФСФМ сделано не было – теперь даже трудно сказать, откуда они взялись.
Тем временем критика сделанного на слушаниях в Думе доклада обратилась не на его существо (с ним действительно трудно спорить), а на итоговый вывод – о необходимости освобождения ЦБ от функций надзора. В ход пошли не столько аргументы, сколько запугивание все теми же апокалиптическими сценариями. Так, по мнению Дмитрия Тулина, "эксперты международных финансовых организаций рассматривают перспективу передачи надзорных функций от ЦБ другому государственному органу как один из факторов дестабилизации российской банковской системы, по силе равный обвалу мировых цен на нефть и газ". В свою очередь, первый зампред ЦБ Геннадий Меликьян полагает, что "при выведении надзора из ЦБ... неминуемо произойдет его ослабление". И далее он же не удерживается от конспирологического предположения: "Может быть, в этом и заключается цель всех предложенных новаций?"
Таким образом, логика проста: "да, плохо сейчас, но если поправим, будет еще хуже". То есть почти по-гамлетовски: "Мириться лучше со знакомым злом, чем бегством к незнакомому стремиться?" Между тем в соседнем Казахстане, финансовая система которого, по признанию тех же экспертов, ушла далеко вперед от России, регулирование банковской деятельности уже несколько лет выделено из Нацбанка в государственное Агентство финансового надзора. Инициатором этого выступил сам Нацбанк.
Надзор, зависимый от закона
Что мы выигрываем, выделяя функции надзора в отдельный орган? ЦБ по Конституции является независимым органом государственного регулирования. Но независимым в чем? В проведении кредитно-денежной политики – да. В поддержании курса национальной валюты – безусловно. В эмиссионной деятельности – конечно. Но при чем здесь надзор за деятельностью хозяйствующих субъектов, пусть даже таких специфических, как банки? Почему регулирование деятельности страхового бизнеса, финансовых, брокерских, инвесткомпаний осуществляют правительственные учреждения – ФСФР и Росстрахнадзор? В этих секторах финансового рынка также сосредоточены значительные денежные средства, интересы и обязательства, но нареканий на качество регулирования, а тем более на проблемы с законом в ведомствах меньше, чем в ЦБ.
В чем тут дело? В конкретных персонах, проникших в ЦБ и злонамеренно использующих свое служебное положение? Но если бы это было так, то все решалось бы гораздо проще. Проблема же в той исключительности положения банковского надзора, которое создалось в Банке России в силу его статуса независимого, а по сути – неприкасаемого учреждения. Строго говоря, даже обвинение в коррупции сотрудникам ЦБ не грозит – формально они не являются госслужащими. В эффективность же внутреннего контроля ЦБ трудно поверить. Примеров изобличения нечистоплотных на руку сотрудников в этом ведомстве собственными силами вспомнить не удается.
Нынешний Центральный банк чем-то сродни присной памяти ЦК КПСС – органу, недосягаемому для обычной правоприменительной практики. Регулирование банковской деятельности – единственная сфера, где все полномочия: нормотворческие, исполнительские, контрольные и надзорные – сосредоточены в одном органе. Система разделения функций, производная от конституционного принципа разделения властей, нормативно закреплена во всех областях, включая и органы исполнительной власти. Исключение – банковское регулирование. Не здесь ли кроется причина его болезней?
Высказанные на недавних парламентских слушаниях предложения о лишении Банка России функций регулирования банковской деятельности были в штыки встречены не только "независимыми экспертами", но и "авторитетными представителями банковского сообщества". После недолгого замешательства к активной встречной кампании приступил и сам ЦБ – в печатных изданиях появились статьи, излагающие, по сути, официальную точку зрения регулятора на высказанную в Госдуме оценку его деятельности.
Содержание этих публикаций нетрудно было предугадать. Это – неловкие попытки оправдать применяемую практику "содержательного надзора" (читай: произвола) "революционной целесообразностью", а также запугать общество развалом всей системы банковского регулирования в случае ее вынесения за стены оконфузившегося учреждения.
Полемические приемы руководителей высокого ведомства не грешат разнообразием. В свое время они, упрямо сопротивляясь либерализации режима валютного регулирования, пугали неминуемым, в случае отмены абсурдных ограничений, обрушением курса рубля, крахом кредитно-денежной политики и кризисом банковской системы. Авторы этой риторики, лишившей страну нескольких лет экономического роста, не только продолжают реализовывать свои недюжинные способности, но и расширили сферу их применения, направив в область банковского надзора.
Мнимые и реальные страхи
Президент ММВА Алексей Мамонтов (справа) включился вполемику о качестве банковского регулирования после того, как брат Михаила Френкеля (слева) Алексей Френкель был обвинен в организации убийства первого зампреда ЦБ Андрея Козлова
Фото: Александр Миридонов / Коммерсантъ
Нет нужды говорить, что инструменты страха – одни из самых востребованных в арсенале средств любой системы административного принуждения. Именно они и были взяты на вооружение нынешней системой регулирования деятельности кредитных учреждений несколько лет назад.
Новейшая история банковского надзора началась с того, что руководством отраслевого "министерства" – ЦБ РФ – было публично заявлено о чрезмерно разросшемся количестве курируемых коммерческих банков. Интересно, есть ли еще в мире примеры госведомства, которое считает, что число организаций в сфере его ответственности избыточно? Казалось бы, это вопрос конкуренции, а не бюрократической воли.
Почему "много" (в США и Германии, например, банков существенно больше) и сколько будет "достаточно", осталось за скобками выступлений. Но сигнал был дан. Идея, кстати, была хороша и тем, что привлекла сторонников в самом банковском сообществе. Банки первой полусотни, которым участь быть "сокращенными" не грозит, на ура встретили инициативу. В итоге страх, подозрительность, недобросовестная конкуренция активизировались в системе.
Далее начала действовать нигде, никем и никогда в мире, кроме ЦБ РФ, не применявшаяся изощренная процедура повторного лицензирования банков при вступлении в Систему страхования вкладов. Эта кампания стала уже целой "посевной" интриг, мздоимства, взаимных обвинений и растущего недоверия. При ее проведении было впервые взято на вооружение новейшее средство – идеология "мотивированного суждения". Она открыла для чиновников безрисковое поле коррупционной деятельности. И любимая ссылка руководителей ЦБ на базельские принципы здесь вряд ли убедительна – профессиональное суждение в Европе опирается на гораздо более совершенное, чем у нас, законодательство, менее взяткоориентированный менталитет чиновника, эффективную правоохранительную систему и независимое правосудие.
Наконец, заработал в полную силу закон о противодействии легализации преступно нажитых доходов, сопровождаемый заявлениями о наличии у руководства финразведки и ЦБ черных списков из российских банков, якобы замешанных в "легализации". Немедля разразившийся кризис межбанковского рынка не умерил аппетиты надзирателей – напротив, вдохновляясь высокими целями борьбы с теневыми денежными потоками и финансированием терроризма (хотелось бы все-таки когда-нибудь узнать истинные потери и приобретения в этой борьбе с обеих сторон!), ЦБ начал настоящий "крестовый поход" против "лишних" банков. В речевом обороте руководителей банковского надзора замелькали фразы из лексикона боевых действий: "режим управляемого стресса", "беспощадная война с криминалом", "враги государства".
Страх перед новыми кампаниями и непредсказуемыми действиями надзорных органов стал кошмаром для большинства российских банков, ведь даже выигрыш в судах приносил им лишь мстительный ответный удар со стороны надзора. Парадоксально, но в той же мере, в какой банки погружались в состояние оцепенения перед регулятором, в той же степени и действия самого регулятора обретали признаки своего рода "банкофобии" – страха перед регулируемыми, ненависти к ним и стремления от них избавиться. Чем иначе прикажете объяснить недавнее заявление одного из бывших руководителей банковского надзора Дмитрия Тулина: "Ошибка ЦБ... не в том, что он слишком рьяно взялся за борьбу с сомнительными банковскими операциями... а в том, что он не проявлял такой же принципиальности в очищении банковской системы от слабых банков, которые сомнительными операциями не занимаются".
Таким образом, цель надзора, оказывается, состоит в удалении из системы наряду с ее "несознательными" элементами и просто слабых. Вероятно, следующим шагом "очищения" должно стать удаление не только слабых, но и тех, которые не соответствуют "породе" (в духе д-ра Менгеле) или просто эстетическим взглядам надзирателя? А при выполнении столь важной для общества задачи, как выбраковка слабых, неугодных, некрасивых или чрезмерно "умных", в принципе не так уж и важно руководствоваться общими требованиями. Гораздо важнее цель, идея, развитый вкус или, цитируя вышеуказанного автора, "активная профессиональная позиция".
"Мириться будем со знакомым злом?"
В стенах Госдумы прозвучало предложение доверить осуществление надзорной деятельности иному, нежели ЦБ, органу госрегулирования. Формат слушаний, по-видимому, не позволял подробно изложить аргументы в пользу такой инициативы – возможно, именно этим и объясняется появление впоследствии ряда домыслов на эту тему, в частности, о возможной передаче функций банковского надзора Росфинмониторингу и даже чуть ли не Генпрокуратуре. Это уж никак не могло понравиться банковскому сообществу, почти хором возопившему: "Уж лучше все оставить как есть!" Между тем никаких предположений о возможной передаче функций банковского надзора в ФСФМ сделано не было – теперь даже трудно сказать, откуда они взялись.
Тем временем критика сделанного на слушаниях в Думе доклада обратилась не на его существо (с ним действительно трудно спорить), а на итоговый вывод – о необходимости освобождения ЦБ от функций надзора. В ход пошли не столько аргументы, сколько запугивание все теми же апокалиптическими сценариями. Так, по мнению Дмитрия Тулина, "эксперты международных финансовых организаций рассматривают перспективу передачи надзорных функций от ЦБ другому государственному органу как один из факторов дестабилизации российской банковской системы, по силе равный обвалу мировых цен на нефть и газ". В свою очередь, первый зампред ЦБ Геннадий Меликьян полагает, что "при выведении надзора из ЦБ... неминуемо произойдет его ослабление". И далее он же не удерживается от конспирологического предположения: "Может быть, в этом и заключается цель всех предложенных новаций?"
Таким образом, логика проста: "да, плохо сейчас, но если поправим, будет еще хуже". То есть почти по-гамлетовски: "Мириться лучше со знакомым злом, чем бегством к незнакомому стремиться?" Между тем в соседнем Казахстане, финансовая система которого, по признанию тех же экспертов, ушла далеко вперед от России, регулирование банковской деятельности уже несколько лет выделено из Нацбанка в государственное Агентство финансового надзора. Инициатором этого выступил сам Нацбанк.
Надзор, зависимый от закона
Что мы выигрываем, выделяя функции надзора в отдельный орган? ЦБ по Конституции является независимым органом государственного регулирования. Но независимым в чем? В проведении кредитно-денежной политики – да. В поддержании курса национальной валюты – безусловно. В эмиссионной деятельности – конечно. Но при чем здесь надзор за деятельностью хозяйствующих субъектов, пусть даже таких специфических, как банки? Почему регулирование деятельности страхового бизнеса, финансовых, брокерских, инвесткомпаний осуществляют правительственные учреждения – ФСФР и Росстрахнадзор? В этих секторах финансового рынка также сосредоточены значительные денежные средства, интересы и обязательства, но нареканий на качество регулирования, а тем более на проблемы с законом в ведомствах меньше, чем в ЦБ.
В чем тут дело? В конкретных персонах, проникших в ЦБ и злонамеренно использующих свое служебное положение? Но если бы это было так, то все решалось бы гораздо проще. Проблема же в той исключительности положения банковского надзора, которое создалось в Банке России в силу его статуса независимого, а по сути – неприкасаемого учреждения. Строго говоря, даже обвинение в коррупции сотрудникам ЦБ не грозит – формально они не являются госслужащими. В эффективность же внутреннего контроля ЦБ трудно поверить. Примеров изобличения нечистоплотных на руку сотрудников в этом ведомстве собственными силами вспомнить не удается.
Нынешний Центральный банк чем-то сродни присной памяти ЦК КПСС – органу, недосягаемому для обычной правоприменительной практики. Регулирование банковской деятельности – единственная сфера, где все полномочия: нормотворческие, исполнительские, контрольные и надзорные – сосредоточены в одном органе. Система разделения функций, производная от конституционного принципа разделения властей, нормативно закреплена во всех областях, включая и органы исполнительной власти. Исключение – банковское регулирование. Не здесь ли кроется причина его болезней?
