В 2003 году Банк России выбрал особую идеологию надзора, основой которой стала опора не на федеральное административное законодательство, а на собственную мощь и силу. Проявилось это в следующем юридическом противоречии. Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) исходит из того, что на федеральном уровне только в нем могут содержаться санкции за административные правонарушения. Он лишь делегирует Банку России право устанавливать составы правонарушений. Статья же 74 Закона о Банке России в полном противоречии с КоАПом устанавливает самостоятельные санкции за банковские правонарушения. Это противоречие Банк России превратил в «административную дубинку» для поднадзорных.
Основным актом о применении мер воздействия к кредитным организациям, на который ориентируются все иные акты схожей тематики, является Инструкция № 59, выпущенная в 1997 году (далее инструкция). Она закрепляет принцип, в соответствии с которым сотрудник Банка России самостоятельно определяет, в чем состоит правонарушение, основываясь на целом наборе четко неопределенных обстоятельств: «характер правонарушения»; «причины его вызвавшие»; «общее финансовое положение банка»; «положение банка на рынке» (п. 1.4.). Между тем, КоАП прямо устанавливает принцип - состав правонарушения должен быть закреплен в тексте нормативного акта и должен быть неразрывно связан с санкцией.
Во-первых, получается, что состав правонарушения есть не деяние, отвечающее определенным, содержащимся в тексте нормативного акта признакам, а некий «виртуальный» феномен, который возникает в зависимости от личного усмотрения служащего Банка России. Во-вторых, нет точной и определенной зависимости между составом правонарушения и санкцией, т. к. выбор меры воздействия (санкции) также всецело отнесен к ведению служащего Банка России.
Естественным образом виртуализация понятия «правонарушение» привела к тому, что факт совершения правонарушения может быть установлен служащим Банка России, а может быть и не установлен. За один и тот же факт служащим Банка России может быть назначена санкция, а может и не быть назначена.
МОТИВИРОВАННОЕ СУЖДЕНИЕ ЭТО СУБЪЕКТИВИЗМ
Эта же порочная логика прослеживается и при анализе оснований и процедуры отзыва лицензий на ведение банковских операций. Так, п. 6 ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» устанавливает, что Банк России имеет право отзывать лицензию у банка за неоднократные нарушения банковского законодательства. Анализ судебной практики подтверждает, что эта норма является неопределенной и позволяет отозвать лицензию у банка на том основании, что к нему два раза применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.
Возможность по своему усмотрению создавать правонарушение, применять за него меры ответственности, а после этого отзывать лицензию на осуществление банковских операций породила поистине «убийственный» эффект. В течение 2006 года Банком России было отозвано 60 лицензий на осуществление банковских операций. Пункт 6 ч. 1 ст. 20 Закона о Банке России фигурирует в качестве одного из оснований отзыва в 100% случаев! В 88% случаев он фигурирует в качестве единственного основания отзыва лицензии!
Загадочный правовой статус процедуры отзыва лицензии совершенно естественным образом породил и другую проблему. Процедура эта не является гласной и открытой, как того требуют базовые принципы нашего законодательства. Как известно, основные акты Банка России, регулирующие процедуру отзыва лицензии - Положение № 226-П и Указание №1332-У, не опубликованы. Естественно, что суды, вынужденные рассматривать дела об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, испытывают затруднения при оценке законности действий Банка России, поскольку свериться с самой процедурой нет возможности.
Инструкция содержит печально известное положение о возможности отражения в докладной записке, сопровождающей акт так называемого «мотивированного суждения», т. е. совершенно субъективного мнения служащего Банка России о степени серьезности нарушения банковского законодательства.
Все упреки в излишнем субъективизме, связанные с применением так называемых «суждений», Банк России традиционно парирует отсылкой к рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору. Однако сам термин «мотивированное суждение» и термины-аналоги «качественное суждение», «профессиональное суждение» поняты, как представляется, не совсем адекватно их смыслу. Во-первых, этот институт должен применяться только в том случае, если закон разрешает надзорному органу применять качественное суждение при формировании своего мнения. Во-вторых, суждения могут выноситься только в том случае, если законы и регулирующие правила устанавливают критерии, на основе которых они выносятся. В-третьих, законы должны подкрепляться развитой системой правосудия, которая восстанавливает нарушенную справедливость. В наших же условиях этот институт превратился в методику вольного конструирования правонарушения без всякой связи с законом.
ВСТУПЛЕНИЕ В СИСТЕМУ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ - ЭТО КОШМАР
Пороки и недостатки надзорной политики сконцентрировались в процедуре вступления банков в систему страхования. Как и почему одни банки попали в систему страхования, а другие не попали? Почему некоторые банки, безболезненно прошедшие эту процедуру, вскоре лишились своих лицензий?
Если проанализировать причины отказов банкам, не попавшим в систему страхования, то во многих случаях окажется, что они сводятся к выставлению Банком России низкой оценки банкам за качество управления (знаменитый показатель «ПУ»). Немалому числу банкиров это сочетание букв будет сниться в кошмарных снах.
Методика состоит в том, что Банк России, отвечая на вопросы относительно качества управления банком, присваивает каждому факту из жизни банка соответствующую оценку. Совокупность таких оценок показывает, достоин ли банк вступить в систему страхования или ему надо еще повышать качество управления. Казалось бы, все гласно и открыто, но если обратиться к большинству из вопросов, которые приведены в соответствующих приложениях к Указанию № 1379-У, то окажется, что для корректного ответа на них не существует объективных критериев - никаких: ни качественных, ни количественных, ни временных.
Но и это еще не все. Сегодня в профессиональном сообществе широко обсуждаются факты того, что при принятии решений о вступлении банков в систему страхования Банком России использовались иные данные, нежели те, которые содержались в официальных документах. В особенности это касалось и касается борьбы с легализацией преступных доходов.
ОБНАЛИЧИВАНИЕ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ НЕ ПРЕСТУПЛЕНИЕ
В 2002 году исключительно на Росфинмониторинг были возложены полномочия по рассмотрению административных дел в области противодействия легализации. Вместе с тем, ранее принятые законы дозволяли Банку России отзывать лицензии у банков за нарушения законодательства о легализации. Очевидно, что, прежде чем отозвать лицензию у банка, необходимо зафиксировать сам факт нарушения, сделать его объективным с процессуальной точки зрения. Но вот именно этого права и не предоставлял КоАП Банку России.
В 2003 году Банк России издал Письмо № 117-Т. В нем административные полномочия в области противодействия легализации присваивались Банку России, и вся сфера борьбы с отмыванием явочным порядком вводилась в круг его надзорных полномочий, причем документом рекомендательного характера, который не был и не мог быть зарегистрирован в Минюсте России.
Всем известно, что подлинной причиной отзыва лицензий у подавляющего большинства банков в 2006 г. явилось так называемое «обналичивание денежных средств». Мы вынуждены сказать, что само по себе обналичивание денежных средств не является ни преступлением, ни даже правонарушением. Формальным основанием является п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, которое и отражается в приказе об отзыве лицензии.
Сегодня в стране существует стройная и понятная система борьбы с легализацией преступных доходов. Роль Банка России в этой системе сводится к тому, что он должен установить для банков правила предоставления информации в Росфинмониторинг и следить за их исполнением. И все! В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года указывается, что правовые нормы и практика ликвидации банков должны соответствовать международно признанным нормам (п. 31). Надо признать, что практика осуществления ликвидации большинства банков не соответствует этим требованиям. Отсюда следует и основная задача совершенствования банковского надзора. Она должна состоять в серьезной реконструкции норм банковского законодательства, прежде всего касающихся процедур и оснований отзыва лицензий на осуществление банковских операций, и их законодательного закрепления.
Вероятно, следует окончательно расставить все акценты и сказать, что доверить приведение надзорной политики в соответствие с законом необходимо органу надзора, который организационно отделен от Банка России, т. е. я говорю о том, что пришла пора подумать о выделении функции банковского надзора из Банка России.
Основным актом о применении мер воздействия к кредитным организациям, на который ориентируются все иные акты схожей тематики, является Инструкция № 59, выпущенная в 1997 году (далее инструкция). Она закрепляет принцип, в соответствии с которым сотрудник Банка России самостоятельно определяет, в чем состоит правонарушение, основываясь на целом наборе четко неопределенных обстоятельств: «характер правонарушения»; «причины его вызвавшие»; «общее финансовое положение банка»; «положение банка на рынке» (п. 1.4.). Между тем, КоАП прямо устанавливает принцип - состав правонарушения должен быть закреплен в тексте нормативного акта и должен быть неразрывно связан с санкцией.
Во-первых, получается, что состав правонарушения есть не деяние, отвечающее определенным, содержащимся в тексте нормативного акта признакам, а некий «виртуальный» феномен, который возникает в зависимости от личного усмотрения служащего Банка России. Во-вторых, нет точной и определенной зависимости между составом правонарушения и санкцией, т. к. выбор меры воздействия (санкции) также всецело отнесен к ведению служащего Банка России.
Естественным образом виртуализация понятия «правонарушение» привела к тому, что факт совершения правонарушения может быть установлен служащим Банка России, а может быть и не установлен. За один и тот же факт служащим Банка России может быть назначена санкция, а может и не быть назначена.
МОТИВИРОВАННОЕ СУЖДЕНИЕ ЭТО СУБЪЕКТИВИЗМ
Эта же порочная логика прослеживается и при анализе оснований и процедуры отзыва лицензий на ведение банковских операций. Так, п. 6 ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» устанавливает, что Банк России имеет право отзывать лицензию у банка за неоднократные нарушения банковского законодательства. Анализ судебной практики подтверждает, что эта норма является неопределенной и позволяет отозвать лицензию у банка на том основании, что к нему два раза применялись меры, предусмотренные Законом о Банке России.
Возможность по своему усмотрению создавать правонарушение, применять за него меры ответственности, а после этого отзывать лицензию на осуществление банковских операций породила поистине «убийственный» эффект. В течение 2006 года Банком России было отозвано 60 лицензий на осуществление банковских операций. Пункт 6 ч. 1 ст. 20 Закона о Банке России фигурирует в качестве одного из оснований отзыва в 100% случаев! В 88% случаев он фигурирует в качестве единственного основания отзыва лицензии!
Загадочный правовой статус процедуры отзыва лицензии совершенно естественным образом породил и другую проблему. Процедура эта не является гласной и открытой, как того требуют базовые принципы нашего законодательства. Как известно, основные акты Банка России, регулирующие процедуру отзыва лицензии - Положение № 226-П и Указание №1332-У, не опубликованы. Естественно, что суды, вынужденные рассматривать дела об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, испытывают затруднения при оценке законности действий Банка России, поскольку свериться с самой процедурой нет возможности.
Инструкция содержит печально известное положение о возможности отражения в докладной записке, сопровождающей акт так называемого «мотивированного суждения», т. е. совершенно субъективного мнения служащего Банка России о степени серьезности нарушения банковского законодательства.
Все упреки в излишнем субъективизме, связанные с применением так называемых «суждений», Банк России традиционно парирует отсылкой к рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору. Однако сам термин «мотивированное суждение» и термины-аналоги «качественное суждение», «профессиональное суждение» поняты, как представляется, не совсем адекватно их смыслу. Во-первых, этот институт должен применяться только в том случае, если закон разрешает надзорному органу применять качественное суждение при формировании своего мнения. Во-вторых, суждения могут выноситься только в том случае, если законы и регулирующие правила устанавливают критерии, на основе которых они выносятся. В-третьих, законы должны подкрепляться развитой системой правосудия, которая восстанавливает нарушенную справедливость. В наших же условиях этот институт превратился в методику вольного конструирования правонарушения без всякой связи с законом.
ВСТУПЛЕНИЕ В СИСТЕМУ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ - ЭТО КОШМАР
Пороки и недостатки надзорной политики сконцентрировались в процедуре вступления банков в систему страхования. Как и почему одни банки попали в систему страхования, а другие не попали? Почему некоторые банки, безболезненно прошедшие эту процедуру, вскоре лишились своих лицензий?
Если проанализировать причины отказов банкам, не попавшим в систему страхования, то во многих случаях окажется, что они сводятся к выставлению Банком России низкой оценки банкам за качество управления (знаменитый показатель «ПУ»). Немалому числу банкиров это сочетание букв будет сниться в кошмарных снах.
Методика состоит в том, что Банк России, отвечая на вопросы относительно качества управления банком, присваивает каждому факту из жизни банка соответствующую оценку. Совокупность таких оценок показывает, достоин ли банк вступить в систему страхования или ему надо еще повышать качество управления. Казалось бы, все гласно и открыто, но если обратиться к большинству из вопросов, которые приведены в соответствующих приложениях к Указанию № 1379-У, то окажется, что для корректного ответа на них не существует объективных критериев - никаких: ни качественных, ни количественных, ни временных.
Но и это еще не все. Сегодня в профессиональном сообществе широко обсуждаются факты того, что при принятии решений о вступлении банков в систему страхования Банком России использовались иные данные, нежели те, которые содержались в официальных документах. В особенности это касалось и касается борьбы с легализацией преступных доходов.
ОБНАЛИЧИВАНИЕ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ НЕ ПРЕСТУПЛЕНИЕ
В 2002 году исключительно на Росфинмониторинг были возложены полномочия по рассмотрению административных дел в области противодействия легализации. Вместе с тем, ранее принятые законы дозволяли Банку России отзывать лицензии у банков за нарушения законодательства о легализации. Очевидно, что, прежде чем отозвать лицензию у банка, необходимо зафиксировать сам факт нарушения, сделать его объективным с процессуальной точки зрения. Но вот именно этого права и не предоставлял КоАП Банку России.
В 2003 году Банк России издал Письмо № 117-Т. В нем административные полномочия в области противодействия легализации присваивались Банку России, и вся сфера борьбы с отмыванием явочным порядком вводилась в круг его надзорных полномочий, причем документом рекомендательного характера, который не был и не мог быть зарегистрирован в Минюсте России.
Всем известно, что подлинной причиной отзыва лицензий у подавляющего большинства банков в 2006 г. явилось так называемое «обналичивание денежных средств». Мы вынуждены сказать, что само по себе обналичивание денежных средств не является ни преступлением, ни даже правонарушением. Формальным основанием является п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, которое и отражается в приказе об отзыве лицензии.
Сегодня в стране существует стройная и понятная система борьбы с легализацией преступных доходов. Роль Банка России в этой системе сводится к тому, что он должен установить для банков правила предоставления информации в Росфинмониторинг и следить за их исполнением. И все! В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года указывается, что правовые нормы и практика ликвидации банков должны соответствовать международно признанным нормам (п. 31). Надо признать, что практика осуществления ликвидации большинства банков не соответствует этим требованиям. Отсюда следует и основная задача совершенствования банковского надзора. Она должна состоять в серьезной реконструкции норм банковского законодательства, прежде всего касающихся процедур и оснований отзыва лицензий на осуществление банковских операций, и их законодательного закрепления.
Вероятно, следует окончательно расставить все акценты и сказать, что доверить приведение надзорной политики в соответствие с законом необходимо органу надзора, который организационно отделен от Банка России, т. е. я говорю о том, что пришла пора подумать о выделении функции банковского надзора из Банка России.
