В конце октября прошлого года ФАС РФ издал приказ № 247 «Об утверждении порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг», со вступлением в силу которого не применяется аналогичный приказ Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 28.10.2003 г. № 374, необходимость внесения изменений в который возникла уже давно.
В соответствии с Федеральным законом от 23.06.1999 года № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» доминирующее положение финансовой организации – это объем финансовых услуг, предоставленных финансовой организацией (несколькими финансовыми организациями) на рынке финансовых услуг, дающий ей (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке финансовых услуг или затруднять доступ на этот рынок другим финансовым организациям. Таким образом, основным критерием признания за финансовой организацией доминирующего положения является ее способность своими действиями оказывать существенное влияние на расстановку сил на финансовом рынке, в том числе, и путем формирования пакета предлагаемых потенциальным клиентам услуг. Доминирующее положение необходимо отделять от понятия монополии. Монопольные действия, как-то: установление монопольно высоких или низких цен, блокирование выхода на рынок других продавцов услуг, являются прямым нарушением законодательства не только у нас в стране. Действия монополистов всегда направлены на ограничение конкуренции на рынке, поэтому законодательство практически всех стран стоит на защите конкуренции как способа справедливого сосуществования конкурентов.
Что же касается доминирующего положения, то, несмотря на то, что закон № 117-ФЗ прямо не говорит об этом, тем не менее, остается фактом, что само по себе наличие доминирующего положения не является нарушением антимонопольного законодательства. Это подтверждает и приказ № 247. Ответственность за подобные нарушения предусмотрена лишь в случае злоупотребления банком своим доминирующим положением. Перечень злоупотреблений не является исчерпывающим. Законодателем приведены лишь три возможных злоупотребления: включение в договор дискриминационных условий, которые ставят финансовую организацию в неравное положение по сравнению с другими финансовыми организациями; согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, в которых финансовая организация не заинтересована; и установление при заключении договора необоснованно высокой (низкой) цены на предоставляемую финансовую услугу.
Здесь следует отметить, что к финансовым организациям помимо банков относятся также и участники рынка ценных бумаг, страховые организации и, как сказано в законе, прочие финансовые организации, к числу которых можно отнести, например, организации, оказывающие услуги лизинга и негосударственные пенсионные фонды.
Общим для всех перечисленных финансовых организаций является порядок определения их доминирующего положения на своем рынке. Этим правом наделен федеральный антимонопольный орган (в настоящее время – Федеральная антимонопольная служба РФ). Но на этом сходство заканчивается. Сам порядок определения доминирующего положения утверждается ФАС РФ по согласованию с соответствующим органом для каждого конкретного рынка финансовых услуг. В случае с рынком банковских услуг, в роли такого органа выступает Банк России (Центральный банк РФ). Такой порядок и был утвержден приказом ФАС РФ № 247 от 25.10.2005 г.. Исходя из положений закона № 117-ФЗ, подобный документ был разработан ФАС РФ совместно с ЦБ РФ.
Действие приказа № 247 распространяется на финансовые организации на рынке банковских услуг. Таковыми, согласно приказу, признаются юридические лица, осуществляющие банковские операции на основании лицензии, выданной в установленном порядке Банком России.
Решение о признании доминирующего положения за конкретной кредитной организацией принимается ФАС РФ. Причем само признание происходит в заявительном порядке. В приказе содержится исчерпывающий перечень оснований для принятия ФАС РФ соответствующего решения.
Во-первых, это заявления. Подобные заявления могут исходить как от физических, так и юридических лиц. Обе категории лиц имеют здесь достаточно широкое толкование. Так, на стороне физических лиц – заявителей могут выступать и граждане, и индивидуальные предприниматели. Юридическими лицами, наделенными полномочиями по подаче заявлений в ФАС РФ о признании доминирующего положения той или иной кредитной организации, могут быть: Банк России, органы исполнительной власти и местного самоуправления и любые другие организации (в том числе и другие банки).
Во-вторых, решение о признании доминирующего положения может быть принято на основании ходатайства или уведомления, поданных в соответствии с порядком контроля концентрации капитала на рынке финансовых услуг. Подобные ходатайства и уведомления подаются в ФАС РФ компетентными органами, полномочными осуществлять контроль на финансовых рынках. Таким органом, например, является Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ.
И, наконец, в-третьих, основанием для принятия решения о признании доминирующего положения банка служит решение коллегии ФАС РФ. Порядок проведения заседаний коллегии определен Положением о коллегии Федеральной антимонопольной службы, утвержденном приказом ФАС РФ от 7 июня 2004 г. № 34. Решение коллегии выносится не сразу, а по итогам заседания в недельный срок.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что признание доминирующего положения, чаще всего, происходит в результате обращения в ФАС РФ не самого банка, а третьих лиц, либо по решению самого антимонопольного органа.
В соответствии с приказом основными этапами определения доминирующего положения кредитной организации на рынке банковских услуг являются определение границ рынка банковских услуг и объема банковских услуг и долей кредитных организаций на рынке банковских услуг. Доля кредитной организации в границах рынка банковских услуг определяется по месту фактического осуществления деятельности кредитной организации. Другими словами, основополагающим фактором для определения доминирующего положения кредитной организации именно на данном, конкретном, рынке банковских услуг, служит не адрес, указанный в учредительных документах организации, и даже не адрес ее фактического нахождения, а место осуществления деятельности. Данное положение было введено ФАС РФ не случайно – судя по всему, здесь преследовалась цель уровнять возможности небольших региональных банков в борьбе за клиентов с филиалами и местными представительствами крупных, раскрученных банковских брэндов. Использование критерия юридического адреса могло бы дать возможность, например, региональному филиалу банка, зарегистрированного в Москве, уйти от признания его доминирующего положения именно в этом регионе, поскольку, не для кого не секрет, что показатели работы банков (в том числе и те, которые используются для определения доминирующего положения) в столичном регионе значительно отличаются от аналогичных показателей в субъектах РФ.
Как таковое понятие границы рынка банковских услуг отсутствует в приказе, как, в принципе, и вообще в законодательстве. Однако, его можно вывести исходя из двух основных составляющих, необходимых для определения этих границ. Это исследование продуктового и географического рынков. Именно сочетание показателей этих двух рынков дают полное, на взгляд антимонопольного органа, представление о границах рынка банковских услуг. Продуктовый рынок подразумевает совокупность банковских операций, осуществляемых кредитной организацией, которые отражаются на отдельном счете или группе счетов и сгруппированы по признаку экономической однородности. Что касается географического рынка, то он определяется, исходя из места оказания услуг. Поскольку приказ № 247 касается лишь российских кредитных организаций, то географический рынок всегда ограничен территорией РФ. В каждом конкретном случае это может быть либо РФ в целом, либо ее часть, например, отдельный регион.
Чтобы определить, что кредитная организация занимает доминирующее положение на данном географическом рынке, достаточно определить долю кредитной организации на рынке банковских услуг. Эта доля, в свою очередь, определяется путем соотношения суммы оборота кредитной организации по отдельному виду банковских операций и общей суммы оборота подобных банковских операций на рассматриваемом географическом рынке.
Если доля кредитной организации составляет меньше 10 процентов на федеральном уровне или меньше 20 процентов на части территории РФ, то положение кредитной организации признается доминирующим. Признание за ней такого положения влечет наложение на нее дополнительных ограничений с целью обеспечения конкуренции на банковском рынке.
Вынося решение о признании доминирующего положения, ФАС РФ руководствуется, прежде всего, информацией, предоставленной Банком России. Но это далеко не единственный источник информации. Вообще, указанные источники условно можно разделить на две равные по значению группы:
- первая группа – это, так называемые, официальные источники. Стоит отметить, что в качестве таковых ФАС РФ рассматривает как данные государственной статистической отчетности и информацию, предоставленную в официальном порядке компетентными органами, так и информацию, поступившую от самих кредитных организаций (в том числе и данные бухгалтерской отчетности);
- вторая группа (которую можно определить как «субъективные источники») – это данные, полученные в результате различных опросов клиентов кредитных организаций, а также независимых экспертиз, касающихся рынка банковских услуг. Более того, к рассмотрению коллегией ФАС РФ принимаются и данные информационных агентств и средств массовой информации. Само собой разумеется, что к вниманию ФАС РФ принимает лишь СМИ, отвечающие требованиям достоверности. Что касается опросов населения, то они имеют немаловажное значение для исследования спроса и предложения банковской услуги, необходимого для определения границ рынка банковских услуг.
В любом случае, каждый из перечисленных источников обязан соблюдать банковскую тайну. Это касается как независимых источников, так и Банка России. Любая предоставленная им информация должна гарантировать соблюдение банковской тайны. Кроме того, предоставление информации и документов Банком России ФАС РФ регулируется не только приказом № 247. Основным документом в таких отношениях выступает Соглашение о взаимодействии между этими двумя организациями. Такое Соглашение было подписано 23 августа 2005 года. В нем две государственные структуры выразили намерение о совместной работе Экспертного совета по защите конкуренции на рынке финансовых услуг при ФАС России, комиссий ФАС России по рассмотрению дел о нарушениях кредитными организациями антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг; а также намерение взаимодействовать в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере конкуренции на рынке банковских услуг и проведении анализа конкуренции на этом рынке.
Соглашение, кроме всего прочего, определяет функции каждой из сторон Соглашения, касающиеся взаимодействия в целях его исполнения. Так, в порядке взаимодействия, ФАС РФ привлекает, а Банк России направляет своих сотрудников к рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства кредитными организациями на рынке банковских услуг, а также к участию в деятельности Экспертного совета. Для сторон Соглашения предусмотрена встречная обязанность по представлению друг другу по письменным запросам информации, необходимой для осуществления полномочий в соответствии с законодательством РФ.
Банк России и ФАС РФ обязуются информировать друг друга о ставших известными обстоятельствах деятельности кредитных организаций, имеющих признаки нарушения банковского законодательства, а также о результатах проведенных мероприятий.
Соглашение вступило в силу с момента его подписания сторонами. Вообще, стоит отметить, что Соглашение о взаимодействии между Банком России и ФАС РФ полностью соответствует форме соглашения в соответствии с гражданским законодательством РФ. Например, стороны Соглашения вправе в любое время внести в него изменения в письменной форме, а также расторгнуть Соглашение по инициативе любой из сторон с обязательным письменным предупреждением другой стороны за два месяца до предполагаемого расторжения.
В соответствии с Федеральным законом от 23.06.1999 года № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» доминирующее положение финансовой организации – это объем финансовых услуг, предоставленных финансовой организацией (несколькими финансовыми организациями) на рынке финансовых услуг, дающий ей (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке финансовых услуг или затруднять доступ на этот рынок другим финансовым организациям. Таким образом, основным критерием признания за финансовой организацией доминирующего положения является ее способность своими действиями оказывать существенное влияние на расстановку сил на финансовом рынке, в том числе, и путем формирования пакета предлагаемых потенциальным клиентам услуг. Доминирующее положение необходимо отделять от понятия монополии. Монопольные действия, как-то: установление монопольно высоких или низких цен, блокирование выхода на рынок других продавцов услуг, являются прямым нарушением законодательства не только у нас в стране. Действия монополистов всегда направлены на ограничение конкуренции на рынке, поэтому законодательство практически всех стран стоит на защите конкуренции как способа справедливого сосуществования конкурентов.
Что же касается доминирующего положения, то, несмотря на то, что закон № 117-ФЗ прямо не говорит об этом, тем не менее, остается фактом, что само по себе наличие доминирующего положения не является нарушением антимонопольного законодательства. Это подтверждает и приказ № 247. Ответственность за подобные нарушения предусмотрена лишь в случае злоупотребления банком своим доминирующим положением. Перечень злоупотреблений не является исчерпывающим. Законодателем приведены лишь три возможных злоупотребления: включение в договор дискриминационных условий, которые ставят финансовую организацию в неравное положение по сравнению с другими финансовыми организациями; согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, в которых финансовая организация не заинтересована; и установление при заключении договора необоснованно высокой (низкой) цены на предоставляемую финансовую услугу.
Здесь следует отметить, что к финансовым организациям помимо банков относятся также и участники рынка ценных бумаг, страховые организации и, как сказано в законе, прочие финансовые организации, к числу которых можно отнести, например, организации, оказывающие услуги лизинга и негосударственные пенсионные фонды.
Общим для всех перечисленных финансовых организаций является порядок определения их доминирующего положения на своем рынке. Этим правом наделен федеральный антимонопольный орган (в настоящее время – Федеральная антимонопольная служба РФ). Но на этом сходство заканчивается. Сам порядок определения доминирующего положения утверждается ФАС РФ по согласованию с соответствующим органом для каждого конкретного рынка финансовых услуг. В случае с рынком банковских услуг, в роли такого органа выступает Банк России (Центральный банк РФ). Такой порядок и был утвержден приказом ФАС РФ № 247 от 25.10.2005 г.. Исходя из положений закона № 117-ФЗ, подобный документ был разработан ФАС РФ совместно с ЦБ РФ.
Действие приказа № 247 распространяется на финансовые организации на рынке банковских услуг. Таковыми, согласно приказу, признаются юридические лица, осуществляющие банковские операции на основании лицензии, выданной в установленном порядке Банком России.
Решение о признании доминирующего положения за конкретной кредитной организацией принимается ФАС РФ. Причем само признание происходит в заявительном порядке. В приказе содержится исчерпывающий перечень оснований для принятия ФАС РФ соответствующего решения.
Во-первых, это заявления. Подобные заявления могут исходить как от физических, так и юридических лиц. Обе категории лиц имеют здесь достаточно широкое толкование. Так, на стороне физических лиц – заявителей могут выступать и граждане, и индивидуальные предприниматели. Юридическими лицами, наделенными полномочиями по подаче заявлений в ФАС РФ о признании доминирующего положения той или иной кредитной организации, могут быть: Банк России, органы исполнительной власти и местного самоуправления и любые другие организации (в том числе и другие банки).
Во-вторых, решение о признании доминирующего положения может быть принято на основании ходатайства или уведомления, поданных в соответствии с порядком контроля концентрации капитала на рынке финансовых услуг. Подобные ходатайства и уведомления подаются в ФАС РФ компетентными органами, полномочными осуществлять контроль на финансовых рынках. Таким органом, например, является Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ.
И, наконец, в-третьих, основанием для принятия решения о признании доминирующего положения банка служит решение коллегии ФАС РФ. Порядок проведения заседаний коллегии определен Положением о коллегии Федеральной антимонопольной службы, утвержденном приказом ФАС РФ от 7 июня 2004 г. № 34. Решение коллегии выносится не сразу, а по итогам заседания в недельный срок.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что признание доминирующего положения, чаще всего, происходит в результате обращения в ФАС РФ не самого банка, а третьих лиц, либо по решению самого антимонопольного органа.
В соответствии с приказом основными этапами определения доминирующего положения кредитной организации на рынке банковских услуг являются определение границ рынка банковских услуг и объема банковских услуг и долей кредитных организаций на рынке банковских услуг. Доля кредитной организации в границах рынка банковских услуг определяется по месту фактического осуществления деятельности кредитной организации. Другими словами, основополагающим фактором для определения доминирующего положения кредитной организации именно на данном, конкретном, рынке банковских услуг, служит не адрес, указанный в учредительных документах организации, и даже не адрес ее фактического нахождения, а место осуществления деятельности. Данное положение было введено ФАС РФ не случайно – судя по всему, здесь преследовалась цель уровнять возможности небольших региональных банков в борьбе за клиентов с филиалами и местными представительствами крупных, раскрученных банковских брэндов. Использование критерия юридического адреса могло бы дать возможность, например, региональному филиалу банка, зарегистрированного в Москве, уйти от признания его доминирующего положения именно в этом регионе, поскольку, не для кого не секрет, что показатели работы банков (в том числе и те, которые используются для определения доминирующего положения) в столичном регионе значительно отличаются от аналогичных показателей в субъектах РФ.
Как таковое понятие границы рынка банковских услуг отсутствует в приказе, как, в принципе, и вообще в законодательстве. Однако, его можно вывести исходя из двух основных составляющих, необходимых для определения этих границ. Это исследование продуктового и географического рынков. Именно сочетание показателей этих двух рынков дают полное, на взгляд антимонопольного органа, представление о границах рынка банковских услуг. Продуктовый рынок подразумевает совокупность банковских операций, осуществляемых кредитной организацией, которые отражаются на отдельном счете или группе счетов и сгруппированы по признаку экономической однородности. Что касается географического рынка, то он определяется, исходя из места оказания услуг. Поскольку приказ № 247 касается лишь российских кредитных организаций, то географический рынок всегда ограничен территорией РФ. В каждом конкретном случае это может быть либо РФ в целом, либо ее часть, например, отдельный регион.
Чтобы определить, что кредитная организация занимает доминирующее положение на данном географическом рынке, достаточно определить долю кредитной организации на рынке банковских услуг. Эта доля, в свою очередь, определяется путем соотношения суммы оборота кредитной организации по отдельному виду банковских операций и общей суммы оборота подобных банковских операций на рассматриваемом географическом рынке.
Если доля кредитной организации составляет меньше 10 процентов на федеральном уровне или меньше 20 процентов на части территории РФ, то положение кредитной организации признается доминирующим. Признание за ней такого положения влечет наложение на нее дополнительных ограничений с целью обеспечения конкуренции на банковском рынке.
Вынося решение о признании доминирующего положения, ФАС РФ руководствуется, прежде всего, информацией, предоставленной Банком России. Но это далеко не единственный источник информации. Вообще, указанные источники условно можно разделить на две равные по значению группы:
- первая группа – это, так называемые, официальные источники. Стоит отметить, что в качестве таковых ФАС РФ рассматривает как данные государственной статистической отчетности и информацию, предоставленную в официальном порядке компетентными органами, так и информацию, поступившую от самих кредитных организаций (в том числе и данные бухгалтерской отчетности);
- вторая группа (которую можно определить как «субъективные источники») – это данные, полученные в результате различных опросов клиентов кредитных организаций, а также независимых экспертиз, касающихся рынка банковских услуг. Более того, к рассмотрению коллегией ФАС РФ принимаются и данные информационных агентств и средств массовой информации. Само собой разумеется, что к вниманию ФАС РФ принимает лишь СМИ, отвечающие требованиям достоверности. Что касается опросов населения, то они имеют немаловажное значение для исследования спроса и предложения банковской услуги, необходимого для определения границ рынка банковских услуг.
В любом случае, каждый из перечисленных источников обязан соблюдать банковскую тайну. Это касается как независимых источников, так и Банка России. Любая предоставленная им информация должна гарантировать соблюдение банковской тайны. Кроме того, предоставление информации и документов Банком России ФАС РФ регулируется не только приказом № 247. Основным документом в таких отношениях выступает Соглашение о взаимодействии между этими двумя организациями. Такое Соглашение было подписано 23 августа 2005 года. В нем две государственные структуры выразили намерение о совместной работе Экспертного совета по защите конкуренции на рынке финансовых услуг при ФАС России, комиссий ФАС России по рассмотрению дел о нарушениях кредитными организациями антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг; а также намерение взаимодействовать в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере конкуренции на рынке банковских услуг и проведении анализа конкуренции на этом рынке.
Соглашение, кроме всего прочего, определяет функции каждой из сторон Соглашения, касающиеся взаимодействия в целях его исполнения. Так, в порядке взаимодействия, ФАС РФ привлекает, а Банк России направляет своих сотрудников к рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства кредитными организациями на рынке банковских услуг, а также к участию в деятельности Экспертного совета. Для сторон Соглашения предусмотрена встречная обязанность по представлению друг другу по письменным запросам информации, необходимой для осуществления полномочий в соответствии с законодательством РФ.
Банк России и ФАС РФ обязуются информировать друг друга о ставших известными обстоятельствах деятельности кредитных организаций, имеющих признаки нарушения банковского законодательства, а также о результатах проведенных мероприятий.
Соглашение вступило в силу с момента его подписания сторонами. Вообще, стоит отметить, что Соглашение о взаимодействии между Банком России и ФАС РФ полностью соответствует форме соглашения в соответствии с гражданским законодательством РФ. Например, стороны Соглашения вправе в любое время внести в него изменения в письменной форме, а также расторгнуть Соглашение по инициативе любой из сторон с обязательным письменным предупреждением другой стороны за два месяца до предполагаемого расторжения.
