В преддверии очередного избирательного цикла прилично сказать о выборах. Точнее о том, что, по мнению действующего президента, должно обеспечить победу его преемнику.
В свое время в статье «Страсти по конкуренции» отмечалась особенная небрежность, с которой кремлевские «небожители» относятся к родному языку. Поэтому, услышав «приоритетные национальные проекты», не трудно догадаться, о чем идет речь, а именно - о функциях государства.
В предвыборный период действующая власть изобретательна везде. Но в России особенно. Назови все своими именами – услышишь: а кто мешал осуществлению полномочий?
«Проекты» в этом смысле лучше: обязывают меньше, а «привязывают» больше. Проектам, в самом деле, может помешать все что угодно. Такая конструкция требует от поверившего в нее терпения: коней на переправе не меняют. Что с того, что конструктор поздно начал: срубим дерево, не приносящее плода - не получим никакого плода. Продлим мандат доверия: вдруг что-нибудь получится в этот раз!
В этом и состоит идея «нацпроектов», и не больше чем «проектами» называется то, о чем будут говорить в ближайшие полтора года, упоминая имя Дмитрия Медведева. Причем говорить не столько с целью привлечь избирателя, а с целью дать объяснение результатам голосования-2008. В стране, где статистика обслуживает интересы политической элиты, главное - не как избиратель распорядился голосом. Главное – как посчитали.
Приоритетных проектов четыре. Это – жилье, образование, здравоохранение и сельское хозяйство.
Задумка в том, что включение в «особый» список некоторых функций государства для избирателя будет означать, что «без решения этих задач невозможно построить сильное и процветающее государство». На самом деле это означает, что власть не соответствовала своему назначению. На сегодня в список «нацпроектов» можно внести все. Если на этом фоне поверить в существование экономического роста, то вывод напрашивается сам собой - успехи эти достигнуты не благодаря, а вопреки действующей власти.*
* На основании успехов бизнеса и неуспехов власти можно придти и к другому выводу: результаты бизнеса не зависят от качества власти. Но подобные теории публично не озвучивались, этот вывод представлен формальной логики ради.
Конечно, терминология и выходящие за рамки 2008 года сроки реализации «нацпроектов» еще не доказывают, что все закончится ничем. Но в совокупности других доказательств эти признаки показательны. Они как минимум обнаруживают, что действующая власть не лишена банального популизма и не способна апеллировать к избирателю-прагматику - силе, которая является движителем капитализма. Именно эта сила определяет экономическое развитие страны. Именно ради нее с целью ограничить центризм в некоторых странах закреплена двухпартийная система.*
* В рамках статьи не рассматриваются проблемы, связанные с центризмом. Это отдельная тема. Кратко: двухпартийная система порождает политическую, экономическую стабильность и ответственность; не лишает прав избирателей на свободу волеизъявления и другие демократические принципы. Ее отсутствие во многом объясняет низкое качество современной власти в России. Предложение о ее введении не встретит особых препятствий со стороны граждан и будет отвергнуто нынешней элитой.
Лучшим доказательством того, что «нацпроекты» являются предвыборным обманом, является механизм их реализации. Это - бюджет, имеющий силу закона и принимаемый парламентариями. Хотя бюджетный процесс перманентен, сам закон утверждается раз в год. Именно результаты голосования, а не государственные чиновники определяют качество жизни на текущий год. На последних возложена обязанность исполнить закон о бюджете: перечислить деньги по указанным адресам и проверить целевое использование этих перечислений. На этом полномочия исполнительной власти заканчиваются. Если у ее представителей остаются время и силы, то начинается самодеятельность, которая и приводит к тому, что называется коррупцией (иногда узаконенной).
* * *
Сапожник - шьет сапоги, учитель - обучает. А что делают министры в течение рабочего дня? Дело пытают или от дела лытают? Как они исполняют, например, поручение Путина по удвоению ВВП? Увеличив число заседаний и сократив время на бизнес-ланчи? Или устремились в сельские глубинки, где после их приезда растут надои у коров и снижается пьянство у пастухов в радиусе ста километров? По каким критериям министры выбирают места для посещений, какие вопросы решают и какой экономический эффект от этих поездок? Почему министра сопровождает губернатор и телевидение? Подобные мысли должны возникать в голове избирателя после очередного сюжета о посещении министром выставки, завода и пр. (конечно, если у избирателя голова, а не просто черепная коробка).
Что объединяет «нацпроекты», так это то, что касаются они большинства жителей России. В остальном они разнятся и требуют от исполнителей знания этих особенностей. Чтобы частное не приводило к системной ошибке, должно быть верное представление и об общем.
С целью разобраться, как обстоят дела на этом направлении, обратимся не к аналитикам, а российским дорогам. Как в песне любимой группы Владимира Владимировича Путина: «Дорога, дорога, ты знаешь так много о жизни моей непростой». Может, дороги поведают, чего ожидать за поворотом?
13 октября 2006 года в Ярославле состоялось выездное расширенное заседание Госсовета. Выбор места определило открытие второго (нового) моста через Волгу. На открытии присутствовал президент. Как поведал ярославский губернатор, последними словами президента перед трапом самолета было: «Вы меня не подвели». На самом заседании в качестве преамбулы и без бумажки президент сказал буквально следующее (см. http://www.gazeta.ru/auto/2006/10/13a925892.shtml):
- Вообще, это вечная проблема в России. По большому счету, за нее браться – себе дороже. Неблагодарное это дело. Но мы не имеем права уходить от острых и насущных проблем страны.
Что предлагает президент, чтобы не уйти от проблем, претендовать на благодарность и не остаться в накладе?
- Необходимы действенные механизмы привлечения внебюджетных средств. Дорожное хозяйство должно стать сферой эффективного сотрудничества государства и бизнеса, областью, привлекательной для вложения инвестиций (там же).
Имел ли в виду президент под «областью, привлекательной для вложения инвестиций» передачу дорог и отдельных участков в частные руки или увеличение бюджетных ассигнований – остается гадать, но, думается, первое.
Хотя решить эту проблему, особенно в России, возможно только с помощью второго механизма. Средний пригодный для строительства и ремонта дорог срок не превышает трех месяцев. Явно фондоотдача дорожной техники такова, что, если бюджетные расходы не покроют объективные простои, то частный инвестор не станет ее приобретать. Если применить первую схему и загонять на платные дороги силой, то как минимум нарушится единое экономическое пространство и возрастут издержки товаров.
Президент признает, что «из-за плохих дорог государство, национальная экономика несут серьезные убытки – до 6% ВВП страны в год» (там же), но спохватился всего за два года до окончания максимального президентского срока.
Читаем (http://www.lainer.ru/news/5/847.html): «в кризисном 1998 г. было введено в действие 917 км федеральных дорог, тогда как в сверхпрофицитном 2005 г. - 169. Т.е. доходы бюджета за это время выросли на порядок, строительство же дорог сократилось в пять с лишним раз». Можно почитать и неутешительную официальную справку (см. http://www.mintrans.ru).
Не найдя данных о сумме совокупных расходов на дороги, посчитали ее самостоятельно. В 2006 году она составила примерно 263 млрд. рублей (175 – на строительство и реконструкцию, 88 – на содержание)*.
* Для этого вначале заглянули в Федеральный бюджет на 2006 год.
Сумма, выделенная непосредственно на дороги, составила плюс-минус 43 млрд. руб. Это то, что пошло на дорожное строительство и реконструкцию. Трансферты субъектам - 37 млрд. (их должны потратить субъекты РФ; их считать, как это делает президент, нелепо).
Чтобы не листать все региональные бюджеты, взяли в качестве примера Ярославскую область и город Ярославль. Область явно выше средней и на хорошем счету. Губернатор назначен президентом на четвертый срок. К тому же мост построили. Не каждый год и не в каждой области. Так что цифры расходов в целом по России будут явно завышены.
Итак, на строительство дорог из областного бюджета пошло 1,5 млрд., на дорожное хозяйство – 900 млн. Город Ярославль выделил по статье «Транспорт» 100 млн. Имея представление, как в жару и лишь в центре подобных городов «дымит» асфальто-укладочный комбайн, предположим, что на дороги из 100 млн. ярославцы потратили 50 млн.
Зная, что в областном центре живет порой до 80% численности региона, предположим, что остальные города и села области также потратили 50 млн.
Всего по ярославскому региону – 1,5 млрд. на строительство и реконструкцию дорог и 1 млрд. на их содержание. Умножили все на 88 субъектов РФ – и получили указанные цифры. Они, как и предполагали, оказались иными, чем называл министр Левитин (43 и 16 млрд. или 16 и 43).
А сколько требовалось только для поддержания в 2006 году уже существующих дорог?
Согласимся, в настоящее время в стране 22 млн. автомобилей (http://online.russiantransport.com/rus/docums/st/auto/2002/Auto34mln.html). Автопоезда и малолитражки принадлежат юридическим и физическим лицам. Поделим 88 млрд. на 22 млн. – получим 4000 рублей. По причине того, что ремонт иногда квалифицируется как реконструкция, добавим к этой сумме еще 2000 рублей. Получается 6 тыс. рублей в год.
Т.е., чтобы ездить по приличным дорогам, а не гонять «железного коня» раз в год на прикол, налогоплательщик - средний владелец среднего автомобиля - готов ежегодно платить сумму в 6 тыс. руб., и в 6 тыс. рублей обходится ремонт автомобильной подвески?!
Скажи это министр или депутат в студии или на Охотном ряду, вызовут неотложку со спецбригадой. Но именно это и утверждают «верстальщики» и «приемщики» бюджетов. Напуганным рекомендациями МВФ (http://www.vz.ru/economy/2006/11/7/56084.html ), им всюду мерещится тень инфляции (http://www.rustrubprom.ru/view.php/8492030C/). Ни у кого из них не возникло желание узнать, как изменились тарифы на услуги естественных монополий в стране, откуда родом консультант. Что уж говорить о том, что не нашлось смельчака, который задал бы естественный вопрос: «А какое вам дело до наших расходов, если ваши зашкаливают за установленные вами же нормативы?» Или: «С какой целью предлагаете превратить медицину в индустрию, когда у вас только и говорят, что этого «монстра», который одно лечит, другое калечит, надо как-то усмирить?»
Многое могут поведать дороги. И главное - что без решения проблемы с «дураками» проблему с «дорогами» не решить. Беда - дураки, все остальное – признаки присутствия этой беды. Именно это имел в виду Карамзин, характеризуя Россию. Президент же не усматривает здесь причинно-следственной связи.
Дороги и их качество - явно не проект (потому пока и не попали в «нацпроекты»). Проект имеет начало и конец, дороги являются показателем культуры и профессионализма представителей власти. Они могут быть предметом гордости и национальным позором. Дороги спасают жизни или становятся смертоносным полигоном, обеспечивают победы или тормозят развитие через недосягаемость рынков вплоть до реальной утраты территорий. И хотя расходы на дороги могут быть неэффективны (пример - дороги к элитным поселкам за счет бюджетов), расходы на них являются способом сохранения и расширения инвестиций. Дороги стимулируют инвестиции; сами по себе являются инвестициями; плюс к этому, относятся к группе общественных товаров. Даже самый кондовый российский либерал (на западе их называют правильно - консерваторами) не сможет доказать, что строительство и поддержание дорог за счет бюджетов ограничивает чьи-то свободы и выдавливает частные инвестиции. Выигрывают все – от пенсионера до олигарха.
Ситуация с дорогами обнаруживает, что для действующей власти понятия «экономия на бюджетных расходах» и «сокращение бюджетных расходов» тождественны. Между тем, выгоды от развития дорог настолько очевидны, что расходовать бюджетные средства в подобных мизерных объемах расточительно.
Российские дороги – подтверждение нехитрой истины, что для реализации цели мало желания. Необходимо знать, как достичь этой цели, и стремиться к этому достижению. Думается, дороги – и лучший индикатор предполагаемых успехов на фронтах «нацпроектов». Как проверить, стала нация здоровее и повысился ли уровень преподавания? А тут тряхнет на ухабе – и картина прояснится.
* * *
Теперь о здравоохранении. Бесплатные услуги становятся бесплатными только благодаря бюджетному финансированию. Их также можно отнести к общественным товарам.
Выгоды в этом случае получает конкретный больной, и велик соблазн отдать все на откуп ему или страховой компании.
В свое время в пользу платной и страховой медицины было много однообразной аргументации: будто все бесплатное - плохо, а платное стимулирует врачей. Оказалось все сложней.
Процентное соотношение медиков, постоянно думающих, сколько он получит, выросло, а помнящих о клятве Гиппократа - приблизилось к нулю. Платно-бесплатно, но ходить к врачам, а тем более решиться на хирургическое вмешательство стало страшновато.
По причине того, что болезни редко зависят от воли человека, а стремление и небрежение индивида к здоровью могут приобретать причудливые формы, можно заключить, что максимальный эффект от системы здравоохранения достигается, если размер этого общественного товара будет определяться иной стороной.
Не страховыми компаниями, цель которых - получение прибыли, а государством. Первые работают на ниве добровольного страхования, убеждая, что расходы на собственное здоровье – лучшее вложение. Государство же «пашет и жнет» не столько когда собирает налоги, а когда возвращает их налогоплательщикам. Если для страхователей разница между доходами и расходами есть прибыль, то для государства то же самое – долг (может быть и убытком в зависимости от сроков возврата).
Бесспорно, что цена здоровья статистического индивида определяется объемом национального производства. Но в России она занижена в разы! Осведомленные об уровне медицинского обслуживания чиновники предлагают дождаться качества, а потом вкладывать. На самом деле, все наоборот: должник не имеет морального права требовать. В случае со здравоохранением контроль ограничен региональными перечнями бесплатной медицинской помощи (понимай как хочешь, региональный это или национальный стандарт). Эти стандарты так убоги, что отвечающие за национальное здоровье признаются, что «для большинства населения качественная медицинская помощь недоступна».
Призванная сократить число заболеваний и последствий от них, существующая система напротив увеличивает их. Она не заинтересована в здоровье.
Система финансируется за счет личных средств, бюджетов всех уровней и фондов обязательного медицинского страхования. Она организована почти по западным образцам. Отличие в следующем.
Работодатель платит по ставке, которая есть компромисс между его личной заинтересованностью в прибыли и интересами всего общества. Платежи делятся на две части – в территориальный и федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Неработающие (дети, пенсионеры, зарегистрированные безработные) привязаны к поликлиникам и больницам по территориальному признаку. За них лечебным учреждениям платит территориальный фонд.
За работающих платят частные страхователи, допущенные на рынок через лицензирование. Между ними и работниками предприятий заключаются договоры. Работающие привязаны к поликлиникам и больницам, с которыми страхователи заключили свои договоры. Страхователи получают деньги от территориальных фондов согласно списка застрахованных. Норматив на каждого определяется делением текущих налоговых поступлений от работодателей на общее число зарегистрированных на этой территории.
Сразу возникает вопрос – что делает здесь частный страхователь? В чем заинтересован он?
Нетрудно заметить, что и за работающих лечебным учреждениям мог бы платить ФОМС. При недостаточности средств у территориального фонда он обратился бы в федеральный. Тот хотя и не имеет прав на законодательные инициативы, но, как подсказывает логика, имеет влияние на тех, кто этим правом обладает. Последние могут принять решение: либо повысить размер отчислений в ФОМС, либо увеличить расходы федерального бюджета на цели здравоохранения. Схема многозвенная и связанная с затратами времени, но все же логичная. Все звенья в ней некоммерческие.
Но страхователь... Как коммерческая организация он не заинтересован в том, чтобы его застрахованные обращались за бесплатной помощью. Если кто дошел до врача, то страхователь стремится минимизировать выплаты лечебным учреждениям, проверяя не качество лечения, а обоснованность расходов в соответствии со «стандартом». В основе расчетов страхователя - теория вероятности. Его больше всего интересует стабильность, какая бы она ни была. Ему нет дела до того, вылечен ли был больной. Для него идеальный вариант – чтобы стандарты были низки настолько, что больные не обращались бы в лечебные учреждения вовсе.
Незаинтересованность страховщиков в повышении стандартов ОМС настолько очевидна, что, закрой глаза на все остальное, их можно назвать персональными виновниками высокой смертности в России. Причем в российском варианте это относится и к страхователям, работающим на рынке добровольного страхования. Чем ниже стандарты бесплатной помощи, тем больше напуганных, а значит, застрахованных.
Так что «реформированное» не всегда лучше «реформируемого». И дело не в том, с какой стороны на это посмотреть. А в том, что «в одну телегу впрячь неможно коня и трепетную лань».
Объяснять все коррупцией - оставим другим. На наш взгляд, это следствие. Причина - представление действующей власти, что выгоды от здоровья нации можно точно посчитать, а выбор между здоровьем и болезнью - за индивидом. Авторитеты в области медицины утверждают, что альтернатив здоровью нет: часто болезнь (травма) равно смерть. И не важно, откуда придет помощь, главное – чтобы пришла. Если эти гарантии соблюдаются, то все не так страшно: и Родину защищать, и рожать, и стремиться к совершенству (или образовываться).
* * *
В свое время Америка признала, что проиграла русским гонку в космосе за школьной партой. Однако само осознание не привело к тому, что Америка смогла догнать СССР в этом направлении. К этому привело снятие «железного занавеса». Тысячи невостребованных ученых и специалистов хлынули за рубеж и выровняли интеллектуальные уровни.
Сегодня проблема «утечки мозгов» не стоит так остро. То, что имело признаки «мозгов», по большей части утекло, а качество новых «мозгов» в самой некогда «самой читающей стране» оставляет желать лучшего. В ней появились не умеющие читать.
В чем секрет образования: в идеологических установках? в методологических особенностях и уровне преподавания? в едином государственном экзамене или в чем-то еще? Можно ли достичь результатов с помощью «нацпроектов» или это то же движение вспять?
Образование в России – лучший пример, к чему приводит правильное определение размера общественного товара, и как быстро можно лишиться накопленного за десятилетия.
Секрет качественного образования – в бесплатности системы этого образования. Только абсолютно бесплатная система может обеспечить отбор претендентов на знания и препятствует девальвации базовых знаний. Цели такой системы – подготовка специалистов, чьи знания соответствуют текущим и перспективным потребностям экономики, и воспроизводство т.н. научной интеллигенции.
Советская школа решала сразу две задачи: первое - предлагала учащимся необходимый уровень информации; второе - на примере этой информации показывала, как информация превращается в знания.*
* Объем информации не является критерием образованности. Многознайство хорошо для передач типа «Кто хочет стать миллионером?». Критерий профессионала, тем более ученого - знания. Знание – это систематизированная информация.
Если просто учить будущего работника нажимать на нужные кнопки, то это недорого, но опасно: рано или поздно он попробует нажать не на ту кнопку. Специалист должен испытывать потребность задавать вопрос: «Почему я жму на эту кнопку?» - и находить на него ответы.
Система не хотела проглядеть Кулибиных и Ломоносовых и объективно препятствовала «перепрыгиванию» соответствующих ступеней на пути к руководящим хозяйственным постам.*
* Исключения и ошибки можно объяснить присутствием идеологии. Последняя требовала, помимо прочего, «политической грамотности». Нет вины образования и в том, что достижения науки (витрины образования) были привилегией «оборонки».
Хотя образование и наука питают друг друга, в разговоре о «нацпроектах» науки касаться не будем. Ограничимся тем, что государство помогало образованию формировать и ментальность ученого. Как иллюстрация - четверостишье из популярной песни того периода:
Я покуда живу в общежитии,
Увлекаюсь своею мечтой,
Никакого не сделал открытия,
Но оно, несомненно, за мной.
Какие критерии эффективности образования являются объективными? «Обученные» находят работу по специальности, работодатели не увольняют их в первые месяцы трудового стажа (читай - довольны работой молодых специалистов).
Первый критерий - не в пользу существующей модели (см. http://www.hr-zone.net/index.php?mod=news&go=print&id=2726 ). Второй, как подсказывает интуиция, тоже*.
* При отсутствии некоторой информации интуиция (понятие, определяемое как сверхчутье, а не заменитель знаний) - не самый плохой вариант.
Механизм, приводящий к подобному неутешительному положению, следующий. Государство, стремясь сократить расходы на образование, разрешает учебным заведениям прием абитуриентов на платной основе. Не прошедшие критериев вступительных экзаменов готовы платить за обучение. Как правило, их способности ниже, чем у поступающих на бесплатные отделения. Их тешит «западное» наблюдение, что расходы на обучение окупаются будущими доходами.
У преподавательского коллектива появляется повод превратить неотъемлемую часть процесса обучения – экзамен – в компромисс между профессиональной этикой и «кошельком», а «многослойный» и творческий процесс «образовывания» (придания образа) специалиста подменить формальной передачей информации. Лицензирование и рейтинги ВУЗов спасают мало. По большей части они приводят к увеличению стоимости платного обучения.
По истечении срока выпускник, как и обещалось, получает диплом государственного образца – и обнаруживает, что работодатели отказываются считать диплом документом, подтверждающим знания, и вообще не готовы предоставить рабочее место.
Вывод: личные расходы на образование не только могут быть не эффективными для осуществивших их, но и приводят к снижению эффективности бюджетных расходов на эти цели.
Экономика объясняет это необходимостью регулирования размера общественного товара и прогнозированием рынков труда.
Результат реформ образования таков – минимум 5 лет процент выпускников, поступивших в ВУЗы, превышает 90%.
Абсурдность такого положения настолько очевидна, что президенту пришлось признаться в этом еще в 2004 году (см. Послание Федеральному собранию).
Что же изменилось с той поры? Ничего! Как шло, так и идет. И никакими «модернизациями» ситуацию не изменить.
В свое время в статье «Страсти по конкуренции» отмечалась особенная небрежность, с которой кремлевские «небожители» относятся к родному языку. Поэтому, услышав «приоритетные национальные проекты», не трудно догадаться, о чем идет речь, а именно - о функциях государства.
В предвыборный период действующая власть изобретательна везде. Но в России особенно. Назови все своими именами – услышишь: а кто мешал осуществлению полномочий?
«Проекты» в этом смысле лучше: обязывают меньше, а «привязывают» больше. Проектам, в самом деле, может помешать все что угодно. Такая конструкция требует от поверившего в нее терпения: коней на переправе не меняют. Что с того, что конструктор поздно начал: срубим дерево, не приносящее плода - не получим никакого плода. Продлим мандат доверия: вдруг что-нибудь получится в этот раз!
В этом и состоит идея «нацпроектов», и не больше чем «проектами» называется то, о чем будут говорить в ближайшие полтора года, упоминая имя Дмитрия Медведева. Причем говорить не столько с целью привлечь избирателя, а с целью дать объяснение результатам голосования-2008. В стране, где статистика обслуживает интересы политической элиты, главное - не как избиратель распорядился голосом. Главное – как посчитали.
Приоритетных проектов четыре. Это – жилье, образование, здравоохранение и сельское хозяйство.
Задумка в том, что включение в «особый» список некоторых функций государства для избирателя будет означать, что «без решения этих задач невозможно построить сильное и процветающее государство». На самом деле это означает, что власть не соответствовала своему назначению. На сегодня в список «нацпроектов» можно внести все. Если на этом фоне поверить в существование экономического роста, то вывод напрашивается сам собой - успехи эти достигнуты не благодаря, а вопреки действующей власти.*
* На основании успехов бизнеса и неуспехов власти можно придти и к другому выводу: результаты бизнеса не зависят от качества власти. Но подобные теории публично не озвучивались, этот вывод представлен формальной логики ради.
Конечно, терминология и выходящие за рамки 2008 года сроки реализации «нацпроектов» еще не доказывают, что все закончится ничем. Но в совокупности других доказательств эти признаки показательны. Они как минимум обнаруживают, что действующая власть не лишена банального популизма и не способна апеллировать к избирателю-прагматику - силе, которая является движителем капитализма. Именно эта сила определяет экономическое развитие страны. Именно ради нее с целью ограничить центризм в некоторых странах закреплена двухпартийная система.*
* В рамках статьи не рассматриваются проблемы, связанные с центризмом. Это отдельная тема. Кратко: двухпартийная система порождает политическую, экономическую стабильность и ответственность; не лишает прав избирателей на свободу волеизъявления и другие демократические принципы. Ее отсутствие во многом объясняет низкое качество современной власти в России. Предложение о ее введении не встретит особых препятствий со стороны граждан и будет отвергнуто нынешней элитой.
Лучшим доказательством того, что «нацпроекты» являются предвыборным обманом, является механизм их реализации. Это - бюджет, имеющий силу закона и принимаемый парламентариями. Хотя бюджетный процесс перманентен, сам закон утверждается раз в год. Именно результаты голосования, а не государственные чиновники определяют качество жизни на текущий год. На последних возложена обязанность исполнить закон о бюджете: перечислить деньги по указанным адресам и проверить целевое использование этих перечислений. На этом полномочия исполнительной власти заканчиваются. Если у ее представителей остаются время и силы, то начинается самодеятельность, которая и приводит к тому, что называется коррупцией (иногда узаконенной).
* * *
Сапожник - шьет сапоги, учитель - обучает. А что делают министры в течение рабочего дня? Дело пытают или от дела лытают? Как они исполняют, например, поручение Путина по удвоению ВВП? Увеличив число заседаний и сократив время на бизнес-ланчи? Или устремились в сельские глубинки, где после их приезда растут надои у коров и снижается пьянство у пастухов в радиусе ста километров? По каким критериям министры выбирают места для посещений, какие вопросы решают и какой экономический эффект от этих поездок? Почему министра сопровождает губернатор и телевидение? Подобные мысли должны возникать в голове избирателя после очередного сюжета о посещении министром выставки, завода и пр. (конечно, если у избирателя голова, а не просто черепная коробка).
Что объединяет «нацпроекты», так это то, что касаются они большинства жителей России. В остальном они разнятся и требуют от исполнителей знания этих особенностей. Чтобы частное не приводило к системной ошибке, должно быть верное представление и об общем.
С целью разобраться, как обстоят дела на этом направлении, обратимся не к аналитикам, а российским дорогам. Как в песне любимой группы Владимира Владимировича Путина: «Дорога, дорога, ты знаешь так много о жизни моей непростой». Может, дороги поведают, чего ожидать за поворотом?
13 октября 2006 года в Ярославле состоялось выездное расширенное заседание Госсовета. Выбор места определило открытие второго (нового) моста через Волгу. На открытии присутствовал президент. Как поведал ярославский губернатор, последними словами президента перед трапом самолета было: «Вы меня не подвели». На самом заседании в качестве преамбулы и без бумажки президент сказал буквально следующее (см. http://www.gazeta.ru/auto/2006/10/13a925892.shtml):
- Вообще, это вечная проблема в России. По большому счету, за нее браться – себе дороже. Неблагодарное это дело. Но мы не имеем права уходить от острых и насущных проблем страны.
Что предлагает президент, чтобы не уйти от проблем, претендовать на благодарность и не остаться в накладе?
- Необходимы действенные механизмы привлечения внебюджетных средств. Дорожное хозяйство должно стать сферой эффективного сотрудничества государства и бизнеса, областью, привлекательной для вложения инвестиций (там же).
Имел ли в виду президент под «областью, привлекательной для вложения инвестиций» передачу дорог и отдельных участков в частные руки или увеличение бюджетных ассигнований – остается гадать, но, думается, первое.
Хотя решить эту проблему, особенно в России, возможно только с помощью второго механизма. Средний пригодный для строительства и ремонта дорог срок не превышает трех месяцев. Явно фондоотдача дорожной техники такова, что, если бюджетные расходы не покроют объективные простои, то частный инвестор не станет ее приобретать. Если применить первую схему и загонять на платные дороги силой, то как минимум нарушится единое экономическое пространство и возрастут издержки товаров.
Президент признает, что «из-за плохих дорог государство, национальная экономика несут серьезные убытки – до 6% ВВП страны в год» (там же), но спохватился всего за два года до окончания максимального президентского срока.
Читаем (http://www.lainer.ru/news/5/847.html): «в кризисном 1998 г. было введено в действие 917 км федеральных дорог, тогда как в сверхпрофицитном 2005 г. - 169. Т.е. доходы бюджета за это время выросли на порядок, строительство же дорог сократилось в пять с лишним раз». Можно почитать и неутешительную официальную справку (см. http://www.mintrans.ru).
Не найдя данных о сумме совокупных расходов на дороги, посчитали ее самостоятельно. В 2006 году она составила примерно 263 млрд. рублей (175 – на строительство и реконструкцию, 88 – на содержание)*.
* Для этого вначале заглянули в Федеральный бюджет на 2006 год.
Сумма, выделенная непосредственно на дороги, составила плюс-минус 43 млрд. руб. Это то, что пошло на дорожное строительство и реконструкцию. Трансферты субъектам - 37 млрд. (их должны потратить субъекты РФ; их считать, как это делает президент, нелепо).
Чтобы не листать все региональные бюджеты, взяли в качестве примера Ярославскую область и город Ярославль. Область явно выше средней и на хорошем счету. Губернатор назначен президентом на четвертый срок. К тому же мост построили. Не каждый год и не в каждой области. Так что цифры расходов в целом по России будут явно завышены.
Итак, на строительство дорог из областного бюджета пошло 1,5 млрд., на дорожное хозяйство – 900 млн. Город Ярославль выделил по статье «Транспорт» 100 млн. Имея представление, как в жару и лишь в центре подобных городов «дымит» асфальто-укладочный комбайн, предположим, что на дороги из 100 млн. ярославцы потратили 50 млн.
Зная, что в областном центре живет порой до 80% численности региона, предположим, что остальные города и села области также потратили 50 млн.
Всего по ярославскому региону – 1,5 млрд. на строительство и реконструкцию дорог и 1 млрд. на их содержание. Умножили все на 88 субъектов РФ – и получили указанные цифры. Они, как и предполагали, оказались иными, чем называл министр Левитин (43 и 16 млрд. или 16 и 43).
А сколько требовалось только для поддержания в 2006 году уже существующих дорог?
Согласимся, в настоящее время в стране 22 млн. автомобилей (http://online.russiantransport.com/rus/docums/st/auto/2002/Auto34mln.html). Автопоезда и малолитражки принадлежат юридическим и физическим лицам. Поделим 88 млрд. на 22 млн. – получим 4000 рублей. По причине того, что ремонт иногда квалифицируется как реконструкция, добавим к этой сумме еще 2000 рублей. Получается 6 тыс. рублей в год.
Т.е., чтобы ездить по приличным дорогам, а не гонять «железного коня» раз в год на прикол, налогоплательщик - средний владелец среднего автомобиля - готов ежегодно платить сумму в 6 тыс. руб., и в 6 тыс. рублей обходится ремонт автомобильной подвески?!
Скажи это министр или депутат в студии или на Охотном ряду, вызовут неотложку со спецбригадой. Но именно это и утверждают «верстальщики» и «приемщики» бюджетов. Напуганным рекомендациями МВФ (http://www.vz.ru/economy/2006/11/7/56084.html ), им всюду мерещится тень инфляции (http://www.rustrubprom.ru/view.php/8492030C/). Ни у кого из них не возникло желание узнать, как изменились тарифы на услуги естественных монополий в стране, откуда родом консультант. Что уж говорить о том, что не нашлось смельчака, который задал бы естественный вопрос: «А какое вам дело до наших расходов, если ваши зашкаливают за установленные вами же нормативы?» Или: «С какой целью предлагаете превратить медицину в индустрию, когда у вас только и говорят, что этого «монстра», который одно лечит, другое калечит, надо как-то усмирить?»
Многое могут поведать дороги. И главное - что без решения проблемы с «дураками» проблему с «дорогами» не решить. Беда - дураки, все остальное – признаки присутствия этой беды. Именно это имел в виду Карамзин, характеризуя Россию. Президент же не усматривает здесь причинно-следственной связи.
Дороги и их качество - явно не проект (потому пока и не попали в «нацпроекты»). Проект имеет начало и конец, дороги являются показателем культуры и профессионализма представителей власти. Они могут быть предметом гордости и национальным позором. Дороги спасают жизни или становятся смертоносным полигоном, обеспечивают победы или тормозят развитие через недосягаемость рынков вплоть до реальной утраты территорий. И хотя расходы на дороги могут быть неэффективны (пример - дороги к элитным поселкам за счет бюджетов), расходы на них являются способом сохранения и расширения инвестиций. Дороги стимулируют инвестиции; сами по себе являются инвестициями; плюс к этому, относятся к группе общественных товаров. Даже самый кондовый российский либерал (на западе их называют правильно - консерваторами) не сможет доказать, что строительство и поддержание дорог за счет бюджетов ограничивает чьи-то свободы и выдавливает частные инвестиции. Выигрывают все – от пенсионера до олигарха.
Ситуация с дорогами обнаруживает, что для действующей власти понятия «экономия на бюджетных расходах» и «сокращение бюджетных расходов» тождественны. Между тем, выгоды от развития дорог настолько очевидны, что расходовать бюджетные средства в подобных мизерных объемах расточительно.
Российские дороги – подтверждение нехитрой истины, что для реализации цели мало желания. Необходимо знать, как достичь этой цели, и стремиться к этому достижению. Думается, дороги – и лучший индикатор предполагаемых успехов на фронтах «нацпроектов». Как проверить, стала нация здоровее и повысился ли уровень преподавания? А тут тряхнет на ухабе – и картина прояснится.
* * *
Теперь о здравоохранении. Бесплатные услуги становятся бесплатными только благодаря бюджетному финансированию. Их также можно отнести к общественным товарам.
Выгоды в этом случае получает конкретный больной, и велик соблазн отдать все на откуп ему или страховой компании.
В свое время в пользу платной и страховой медицины было много однообразной аргументации: будто все бесплатное - плохо, а платное стимулирует врачей. Оказалось все сложней.
Процентное соотношение медиков, постоянно думающих, сколько он получит, выросло, а помнящих о клятве Гиппократа - приблизилось к нулю. Платно-бесплатно, но ходить к врачам, а тем более решиться на хирургическое вмешательство стало страшновато.
По причине того, что болезни редко зависят от воли человека, а стремление и небрежение индивида к здоровью могут приобретать причудливые формы, можно заключить, что максимальный эффект от системы здравоохранения достигается, если размер этого общественного товара будет определяться иной стороной.
Не страховыми компаниями, цель которых - получение прибыли, а государством. Первые работают на ниве добровольного страхования, убеждая, что расходы на собственное здоровье – лучшее вложение. Государство же «пашет и жнет» не столько когда собирает налоги, а когда возвращает их налогоплательщикам. Если для страхователей разница между доходами и расходами есть прибыль, то для государства то же самое – долг (может быть и убытком в зависимости от сроков возврата).
Бесспорно, что цена здоровья статистического индивида определяется объемом национального производства. Но в России она занижена в разы! Осведомленные об уровне медицинского обслуживания чиновники предлагают дождаться качества, а потом вкладывать. На самом деле, все наоборот: должник не имеет морального права требовать. В случае со здравоохранением контроль ограничен региональными перечнями бесплатной медицинской помощи (понимай как хочешь, региональный это или национальный стандарт). Эти стандарты так убоги, что отвечающие за национальное здоровье признаются, что «для большинства населения качественная медицинская помощь недоступна».
Призванная сократить число заболеваний и последствий от них, существующая система напротив увеличивает их. Она не заинтересована в здоровье.
Система финансируется за счет личных средств, бюджетов всех уровней и фондов обязательного медицинского страхования. Она организована почти по западным образцам. Отличие в следующем.
Работодатель платит по ставке, которая есть компромисс между его личной заинтересованностью в прибыли и интересами всего общества. Платежи делятся на две части – в территориальный и федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Неработающие (дети, пенсионеры, зарегистрированные безработные) привязаны к поликлиникам и больницам по территориальному признаку. За них лечебным учреждениям платит территориальный фонд.
За работающих платят частные страхователи, допущенные на рынок через лицензирование. Между ними и работниками предприятий заключаются договоры. Работающие привязаны к поликлиникам и больницам, с которыми страхователи заключили свои договоры. Страхователи получают деньги от территориальных фондов согласно списка застрахованных. Норматив на каждого определяется делением текущих налоговых поступлений от работодателей на общее число зарегистрированных на этой территории.
Сразу возникает вопрос – что делает здесь частный страхователь? В чем заинтересован он?
Нетрудно заметить, что и за работающих лечебным учреждениям мог бы платить ФОМС. При недостаточности средств у территориального фонда он обратился бы в федеральный. Тот хотя и не имеет прав на законодательные инициативы, но, как подсказывает логика, имеет влияние на тех, кто этим правом обладает. Последние могут принять решение: либо повысить размер отчислений в ФОМС, либо увеличить расходы федерального бюджета на цели здравоохранения. Схема многозвенная и связанная с затратами времени, но все же логичная. Все звенья в ней некоммерческие.
Но страхователь... Как коммерческая организация он не заинтересован в том, чтобы его застрахованные обращались за бесплатной помощью. Если кто дошел до врача, то страхователь стремится минимизировать выплаты лечебным учреждениям, проверяя не качество лечения, а обоснованность расходов в соответствии со «стандартом». В основе расчетов страхователя - теория вероятности. Его больше всего интересует стабильность, какая бы она ни была. Ему нет дела до того, вылечен ли был больной. Для него идеальный вариант – чтобы стандарты были низки настолько, что больные не обращались бы в лечебные учреждения вовсе.
Незаинтересованность страховщиков в повышении стандартов ОМС настолько очевидна, что, закрой глаза на все остальное, их можно назвать персональными виновниками высокой смертности в России. Причем в российском варианте это относится и к страхователям, работающим на рынке добровольного страхования. Чем ниже стандарты бесплатной помощи, тем больше напуганных, а значит, застрахованных.
Так что «реформированное» не всегда лучше «реформируемого». И дело не в том, с какой стороны на это посмотреть. А в том, что «в одну телегу впрячь неможно коня и трепетную лань».
Объяснять все коррупцией - оставим другим. На наш взгляд, это следствие. Причина - представление действующей власти, что выгоды от здоровья нации можно точно посчитать, а выбор между здоровьем и болезнью - за индивидом. Авторитеты в области медицины утверждают, что альтернатив здоровью нет: часто болезнь (травма) равно смерть. И не важно, откуда придет помощь, главное – чтобы пришла. Если эти гарантии соблюдаются, то все не так страшно: и Родину защищать, и рожать, и стремиться к совершенству (или образовываться).
* * *
В свое время Америка признала, что проиграла русским гонку в космосе за школьной партой. Однако само осознание не привело к тому, что Америка смогла догнать СССР в этом направлении. К этому привело снятие «железного занавеса». Тысячи невостребованных ученых и специалистов хлынули за рубеж и выровняли интеллектуальные уровни.
Сегодня проблема «утечки мозгов» не стоит так остро. То, что имело признаки «мозгов», по большей части утекло, а качество новых «мозгов» в самой некогда «самой читающей стране» оставляет желать лучшего. В ней появились не умеющие читать.
В чем секрет образования: в идеологических установках? в методологических особенностях и уровне преподавания? в едином государственном экзамене или в чем-то еще? Можно ли достичь результатов с помощью «нацпроектов» или это то же движение вспять?
Образование в России – лучший пример, к чему приводит правильное определение размера общественного товара, и как быстро можно лишиться накопленного за десятилетия.
Секрет качественного образования – в бесплатности системы этого образования. Только абсолютно бесплатная система может обеспечить отбор претендентов на знания и препятствует девальвации базовых знаний. Цели такой системы – подготовка специалистов, чьи знания соответствуют текущим и перспективным потребностям экономики, и воспроизводство т.н. научной интеллигенции.
Советская школа решала сразу две задачи: первое - предлагала учащимся необходимый уровень информации; второе - на примере этой информации показывала, как информация превращается в знания.*
* Объем информации не является критерием образованности. Многознайство хорошо для передач типа «Кто хочет стать миллионером?». Критерий профессионала, тем более ученого - знания. Знание – это систематизированная информация.
Если просто учить будущего работника нажимать на нужные кнопки, то это недорого, но опасно: рано или поздно он попробует нажать не на ту кнопку. Специалист должен испытывать потребность задавать вопрос: «Почему я жму на эту кнопку?» - и находить на него ответы.
Система не хотела проглядеть Кулибиных и Ломоносовых и объективно препятствовала «перепрыгиванию» соответствующих ступеней на пути к руководящим хозяйственным постам.*
* Исключения и ошибки можно объяснить присутствием идеологии. Последняя требовала, помимо прочего, «политической грамотности». Нет вины образования и в том, что достижения науки (витрины образования) были привилегией «оборонки».
Хотя образование и наука питают друг друга, в разговоре о «нацпроектах» науки касаться не будем. Ограничимся тем, что государство помогало образованию формировать и ментальность ученого. Как иллюстрация - четверостишье из популярной песни того периода:
Я покуда живу в общежитии,
Увлекаюсь своею мечтой,
Никакого не сделал открытия,
Но оно, несомненно, за мной.
Какие критерии эффективности образования являются объективными? «Обученные» находят работу по специальности, работодатели не увольняют их в первые месяцы трудового стажа (читай - довольны работой молодых специалистов).
Первый критерий - не в пользу существующей модели (см. http://www.hr-zone.net/index.php?mod=news&go=print&id=2726 ). Второй, как подсказывает интуиция, тоже*.
* При отсутствии некоторой информации интуиция (понятие, определяемое как сверхчутье, а не заменитель знаний) - не самый плохой вариант.
Механизм, приводящий к подобному неутешительному положению, следующий. Государство, стремясь сократить расходы на образование, разрешает учебным заведениям прием абитуриентов на платной основе. Не прошедшие критериев вступительных экзаменов готовы платить за обучение. Как правило, их способности ниже, чем у поступающих на бесплатные отделения. Их тешит «западное» наблюдение, что расходы на обучение окупаются будущими доходами.
У преподавательского коллектива появляется повод превратить неотъемлемую часть процесса обучения – экзамен – в компромисс между профессиональной этикой и «кошельком», а «многослойный» и творческий процесс «образовывания» (придания образа) специалиста подменить формальной передачей информации. Лицензирование и рейтинги ВУЗов спасают мало. По большей части они приводят к увеличению стоимости платного обучения.
По истечении срока выпускник, как и обещалось, получает диплом государственного образца – и обнаруживает, что работодатели отказываются считать диплом документом, подтверждающим знания, и вообще не готовы предоставить рабочее место.
Вывод: личные расходы на образование не только могут быть не эффективными для осуществивших их, но и приводят к снижению эффективности бюджетных расходов на эти цели.
Экономика объясняет это необходимостью регулирования размера общественного товара и прогнозированием рынков труда.
Результат реформ образования таков – минимум 5 лет процент выпускников, поступивших в ВУЗы, превышает 90%.
Абсурдность такого положения настолько очевидна, что президенту пришлось признаться в этом еще в 2004 году (см. Послание Федеральному собранию).
Что же изменилось с той поры? Ничего! Как шло, так и идет. И никакими «модернизациями» ситуацию не изменить.
