Стабильные экономические показатели и дальнейшее развитие экономических отношений в России, как и в любой другой стране, невозможны без привлечения иностранного капитала и без участия государства в деятельности различных международных сообществ и организаций. В 2002 году Международная организация по борьбе с отмыванием преступных доходов (ФАТФ) исключила Россию из «черного» списка стран, которые не принимают достаточных мер для противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, а спустя восемь месяцев приняла ее в свои члены. Вступление в ФАТФ потребовало внесения изменений и принятия новых законодательных актов, направленных на борьбу с легализацией преступных доходов с помощью российских физических и юридических лиц, а также «особых экономических зон» внутри страны и за рубежом.
Борьба с отмыванием преступных доходов на мировом уровне.
Противодействие отмыванию доходов, полученных преступных путем, является одной из приоритетных задач мирового сообщества на современном этапе развития. Объемы легализации преступных доходов в настоящее время, по подсчетам экспертов, составляют от 500 миллиардов до триллиона долларов США в год. Чтобы получить более четкое представление об указанных суммах, достаточно заметить, что 500 миллиардов долларов – это годовой оборот бизнеса во «всемирной паутине», или, например, 1 триллион долларов – это внешнеторговый оборот развивающейся бурными темпами экономики Китая в 2004 году. Размах указанного явления вызывает озабоченность мирового сообщества не только из-за уменьшения налоговых поступлений в связи с укрытием части доходов различными организациями и частными лицами, но и из-за того, что значительная доля укрытых доходов, по результатам проведенных исследований, являются доходами, полученными от незаконной деятельности (чаще всего, от торговли наркотиками, людьми и пр.) и поступает в распоряжение террористических группировок по всему миру. Поэтому многие государства, особенно это касается развитых стран мира, принимают меры, направленные на борьбу с легализацией преступных доходов. С развитием экономики совершенствуются не только правовые методы борьбы с экономической преступностью, но и появляются новые методы легализации преступных доходов: применяются все более сложные схемы с участием целой цепочки юридических лиц, созданных, как на территории одного, так и нескольких государств, разрабатываются все новые модели сокрытия доходов с использованием банковских продуктов, все новые виды деятельности вовлекаются в процесс отмывания преступных доходов. Однако после анализа результатов борьбы с отмыванием отдельных государств стало очевидным, что борьба будет более эффективна, если государства объединят свои усилия, и в борьбу с этим получившим такое широкое развитие явлением вступят международные организации, способствующие разработке политики по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.
С этой целью в 1989 году была создана Международная организация по борьбе с отмыванием преступных доходов (ФАТФ), членами которой в настоящий момент являются 31 страна, включая и Россию. Ежегодно ФАТФ составляет «черный» список государств, не принимающих «достаточных мер» для противодействия легализации преступных доходов. ФАТФ рекомендует «соблюдать особую осторожность» в отношениях с такими государствами, в том числе ограничивая деятельность банков-резидентов «неблагоприятных» стран путем, например, ограничения на открытие корреспондентских счетов. До недавнего времени Россия входила в число таких стран, но после посещения нашей страны представителями ФАТФ и анализа законодательной базы, а также мер, принимаемых руководством страны для усложнения процесса отмывания денег, на очередном своем заседании ФАТФ приняла решение исключить РФ из «черного» списка, а позднее и принять ее в свои полноправные члены. Согласно процедурам, разработанным целевой группой разработки финансовых мер ФАТФ, для подтверждения политики борьбы с отмыванием государство должно привести свое законодательство в соответствие с требованиями Сорока рекомендаций ФАТФ, разработанными в 1990 году с учетом внесенных в них изменений. Структурно Рекомендации делятся на следующие группы:
А. Правовые системы,
Б. Обеспечительные меры и конфискация,
В. Меры, которые следует принять финансовым учреждениям и нефинансовым предприятиям и лицам определенных профессий в целях предотвращения отмыванию денег и финансирования терроризма,
С. Институциональные и прочие меры, необходимые в системах противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма,
D. Международное сотрудничество.
Рекомендации группы А касаются, в основном, законотворческой деятельности органов власти, направленной на противодействие отмыванию денег. Основным критерием соответствия законодательства страны международным нормам является отнесение любого способа отмывания доходов к преступным деяниям. За подобные деяния должна быть предусмотрена как уголовная, так и гражданская и административная ответственность. Что касается РФ, то уголовная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем не была предусмотрена вплоть до принятия нового УК в 1996 году. Однако, наличие статьи в УК РФ оказалось недостаточным для эффективной борьбы с отмыванием, поэтому законодательная база и по сей день продолжает пополняться новыми нормативными актами в этой области (о некоторых из них речь пойдет в блоке, касающемся борьбы с отмыванием в нашей стране).
Усложнению процесса отмывания должны способствовать, по мнению ФАТФ, меры, направленные на конфискацию отмываемого имущества. Поэтому группа Б содержит перечень полномочий, рекомендуемых для передачи компетентным органам с целью ограничения пользования отмываемым имуществом. Кроме того, странам рекомендуется предусмотреть нормы, регулирующие производить конфискацию имущества и без осуждения правонарушителя в уголовном порядке, т.е. ввести конфискацию имущества и в гражданский процесс.
Наибольший интерес представляют Рекомендации группы В, относящиеся к деятельности банков. Прежде всего, ФАТФ устанавливает общие принципы организации работы банковских учреждений. Так, по мнению, представителей ФАТФ, поскольку банки являются инструментом, который чаще всего используется при отмывании преступных денег в силу своей доступности при проведении платежных операций, органам власти рекомендуется устанавливать жесткие процедуры регистрации банковских учреждений с обязательным получением соответствующей лицензии. Порядок регистрации и лицензирования подобных учреждений должен предусматривать «прозрачность» их деятельности для того, чтобы обеспечить возможность постоянного контроля и мониторинга со стороны контролирующих органов.
Основной обязанностью банковских учреждений, возложенной на них Рекомендациями ФАТФ, является надлежащая проверка клиентов и информирование компетентных органов обо всех подозрительных сделках, совершаемых клиентами банка.
Надлежащая проверка клиентов заключается в идентификации и подтверждении личности не только самого клиента, но и бенефициара, а также в постоянном отслеживании деловых отношений (в т.ч. сделок) клиента. С целью идентификации бенефициара банку необходимо установить, в чью собственность перейдут денежные средства или имущество. Если бенефициаром является юридическое лицо, следует выяснить, кто является его учредителем, и не являются ли стороны такой сделки взаимозависимыми лицами. Особое внимание предлагается уделять разовым сделкам.
Отдельная Рекомендация (6) посвящена регламентации работы банка с клиентами – политическими деятелями. Кроме обычных проверочных мер, в отношении таких клиентов рекомендуется более тщательно подходить к вопросу установления источника денежных средств и порядку накопления капитала. Банковским работникам следует получить разрешение у руководства банка на установление деловых отношений с политическими деятелями, а в случае такого установления – осуществлять постоянный мониторинг их деловых отношений.
В целях накопления опыта и сбора информации банкам рекомендуется хранить все сведения, касающиеся деловых отношений своих клиентов, в течение пяти лет. Этот срок – минимальный для хранения подобной информации, государство вправе определить более долгий срок. К сведениям, отнесенных в качестве обязательных для хранения, отнесены: официальные документы, позволяющие идентифицировать личность клиента и его контрагентов по сделкам (паспорта, водительские права, удостоверения личности и пр.), досье по счетам, документы сделок (договоры), а также деловую переписку. Что касается деловой переписки, то в целях настоящей Рекомендации, банкам следует хранить переписку в течение установленного срока после прекращения деловых отношений, а не после, например, расторжения договора.
В случае возникновения подозрений относительно законности проводимых клиентом операций либо личности самого клиента, законодательство страны, регулирующее банковскую деятельность, должно содержать обязанность банка немедленно сообщать о своих подозрениях в компетентные органы. Рекомендации ФАТФ особое внимание уделяют сохранению банковской тайны. В преамбуле Сорока рекомендаций ФАТФ содержится оговорка на необходимость соблюдения финансовой тайны в соответствии с нормативными актами страны. Поэтому в свете обязанности банка предоставить информацию о подозрительном клиенте в компетентные органы Рекомендация 14 указывает на то, что государство должно обеспечить защиту от уголовного и гражданского преследования банковским работникам, в т.ч. и исключить ответственность за раскрытие информации, признанной законом банковской тайной.
Все указанные ранее рекомендации должны выполняться не только головными учреждениями банков, но также должны быть доведены до сведения всех филиалов, представительств и дочерних компаний, особенно тех, которые находятся за границей, в странах, игнорирующих Рекомендации ФАТФ, либо внесенных в «черный» список ФАТФ. Что касается компаний и банков, расположенных в странах – не участницах ФАТФ, последняя «настоятельно рекомендует» уделять особое внимание сделкам, заключаемым с их участием.
Следует заметить, что Рекомендации группы В относятся не только к банковским учреждениям. Хотя банковская сфера и является наиболее привлекательной для лиц, занимающихся отмыванием денег, ФАТФ среди возможных участников схем приводит казино, компании, занимающиеся недвижимостью, дилеров по драгоценным металлам и камням, а также адвокатов, нотариусов и независимых бухгалтеров.
Понятно, что для обеспечения экономической безопасности государства и соблюдения Рекомендаций ФАТФ необходим аппарат, наделенный соответствующими полномочиями и способный противостоять отмыванию преступных средств. Поэтому, неудивительно, что Рекомендации группы С касаются создания и функционирования правоохранительных органов, а также создания системы «прозрачности» юридических лиц. По мнению ФАТФ, государству следует позаботиться о том, чтобы предоставить правоохранительным органам достаточно широкий спектр полномочий, которые, с одной стороны, препятствовали бы отмыванию преступных средств, но, с другой стороны, не затрагивали бы законные права и интересы граждан, предусмотренные международным правом и законодательством страны. С целью исключения коррупции и злоупотребления полномочиями государство должно предоставлять своим органам адекватные людские и технические ресурсы. Для поддержания «адекватности» рекомендуется предусмотреть процедуры, обеспечивающие лояльность и добросовестность работников.
Для эффективной работы правоохранительных органов необходима достаточно прозрачная система регистрации и лицензирования юридических лиц, а также доступность получения необходимой информации в базе данных. Особо следует отметить, что, по заключению экспертов ФАТФ, наиболее благоприятными для отмывания денег являются, так называемые, особые экономические зоны или оффшоры. Государствам рекомендуется постепенно отказаться от установления каких-либо послаблений в налогообложении и контроле отдельных территорий. Создание и функционирование таких зон оправданно в условиях становления экономики страны либо в государствах, имеющих достаточно большой опыт в противодействии с отмыванием денег.
Заключительная группа Рекомендаций (группа D) касается международного сотрудничества в области борьбы с отмыванием денег. Для эффективной борьбы с этим явлением странам необходимо координировать свою работу и объединить усилия, в т.ч. и правоохранительных органов. Поскольку отмывание денег признается международным преступлением, в законодательстве необходимо предусмотреть возможность экстрадиции обвиняемых лиц, и обязанность компетентных лиц представлять ответы на запросы органов других стран, касающиеся расследования подобных преступлений.
Рекомендации ФАТФ являются базовым документом, на основе которого и разрабатывается национальное законодательство. В следующих блоках будут рассмотрены особенности противодействия отмыванию преступных денег в различных государствах и, отдельно, в России.
Борьба с отмыванием преступных доходов на мировом уровне.
Противодействие отмыванию доходов, полученных преступных путем, является одной из приоритетных задач мирового сообщества на современном этапе развития. Объемы легализации преступных доходов в настоящее время, по подсчетам экспертов, составляют от 500 миллиардов до триллиона долларов США в год. Чтобы получить более четкое представление об указанных суммах, достаточно заметить, что 500 миллиардов долларов – это годовой оборот бизнеса во «всемирной паутине», или, например, 1 триллион долларов – это внешнеторговый оборот развивающейся бурными темпами экономики Китая в 2004 году. Размах указанного явления вызывает озабоченность мирового сообщества не только из-за уменьшения налоговых поступлений в связи с укрытием части доходов различными организациями и частными лицами, но и из-за того, что значительная доля укрытых доходов, по результатам проведенных исследований, являются доходами, полученными от незаконной деятельности (чаще всего, от торговли наркотиками, людьми и пр.) и поступает в распоряжение террористических группировок по всему миру. Поэтому многие государства, особенно это касается развитых стран мира, принимают меры, направленные на борьбу с легализацией преступных доходов. С развитием экономики совершенствуются не только правовые методы борьбы с экономической преступностью, но и появляются новые методы легализации преступных доходов: применяются все более сложные схемы с участием целой цепочки юридических лиц, созданных, как на территории одного, так и нескольких государств, разрабатываются все новые модели сокрытия доходов с использованием банковских продуктов, все новые виды деятельности вовлекаются в процесс отмывания преступных доходов. Однако после анализа результатов борьбы с отмыванием отдельных государств стало очевидным, что борьба будет более эффективна, если государства объединят свои усилия, и в борьбу с этим получившим такое широкое развитие явлением вступят международные организации, способствующие разработке политики по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.
С этой целью в 1989 году была создана Международная организация по борьбе с отмыванием преступных доходов (ФАТФ), членами которой в настоящий момент являются 31 страна, включая и Россию. Ежегодно ФАТФ составляет «черный» список государств, не принимающих «достаточных мер» для противодействия легализации преступных доходов. ФАТФ рекомендует «соблюдать особую осторожность» в отношениях с такими государствами, в том числе ограничивая деятельность банков-резидентов «неблагоприятных» стран путем, например, ограничения на открытие корреспондентских счетов. До недавнего времени Россия входила в число таких стран, но после посещения нашей страны представителями ФАТФ и анализа законодательной базы, а также мер, принимаемых руководством страны для усложнения процесса отмывания денег, на очередном своем заседании ФАТФ приняла решение исключить РФ из «черного» списка, а позднее и принять ее в свои полноправные члены. Согласно процедурам, разработанным целевой группой разработки финансовых мер ФАТФ, для подтверждения политики борьбы с отмыванием государство должно привести свое законодательство в соответствие с требованиями Сорока рекомендаций ФАТФ, разработанными в 1990 году с учетом внесенных в них изменений. Структурно Рекомендации делятся на следующие группы:
А. Правовые системы,
Б. Обеспечительные меры и конфискация,
В. Меры, которые следует принять финансовым учреждениям и нефинансовым предприятиям и лицам определенных профессий в целях предотвращения отмыванию денег и финансирования терроризма,
С. Институциональные и прочие меры, необходимые в системах противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма,
D. Международное сотрудничество.
Рекомендации группы А касаются, в основном, законотворческой деятельности органов власти, направленной на противодействие отмыванию денег. Основным критерием соответствия законодательства страны международным нормам является отнесение любого способа отмывания доходов к преступным деяниям. За подобные деяния должна быть предусмотрена как уголовная, так и гражданская и административная ответственность. Что касается РФ, то уголовная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем не была предусмотрена вплоть до принятия нового УК в 1996 году. Однако, наличие статьи в УК РФ оказалось недостаточным для эффективной борьбы с отмыванием, поэтому законодательная база и по сей день продолжает пополняться новыми нормативными актами в этой области (о некоторых из них речь пойдет в блоке, касающемся борьбы с отмыванием в нашей стране).
Усложнению процесса отмывания должны способствовать, по мнению ФАТФ, меры, направленные на конфискацию отмываемого имущества. Поэтому группа Б содержит перечень полномочий, рекомендуемых для передачи компетентным органам с целью ограничения пользования отмываемым имуществом. Кроме того, странам рекомендуется предусмотреть нормы, регулирующие производить конфискацию имущества и без осуждения правонарушителя в уголовном порядке, т.е. ввести конфискацию имущества и в гражданский процесс.
Наибольший интерес представляют Рекомендации группы В, относящиеся к деятельности банков. Прежде всего, ФАТФ устанавливает общие принципы организации работы банковских учреждений. Так, по мнению, представителей ФАТФ, поскольку банки являются инструментом, который чаще всего используется при отмывании преступных денег в силу своей доступности при проведении платежных операций, органам власти рекомендуется устанавливать жесткие процедуры регистрации банковских учреждений с обязательным получением соответствующей лицензии. Порядок регистрации и лицензирования подобных учреждений должен предусматривать «прозрачность» их деятельности для того, чтобы обеспечить возможность постоянного контроля и мониторинга со стороны контролирующих органов.
Основной обязанностью банковских учреждений, возложенной на них Рекомендациями ФАТФ, является надлежащая проверка клиентов и информирование компетентных органов обо всех подозрительных сделках, совершаемых клиентами банка.
Надлежащая проверка клиентов заключается в идентификации и подтверждении личности не только самого клиента, но и бенефициара, а также в постоянном отслеживании деловых отношений (в т.ч. сделок) клиента. С целью идентификации бенефициара банку необходимо установить, в чью собственность перейдут денежные средства или имущество. Если бенефициаром является юридическое лицо, следует выяснить, кто является его учредителем, и не являются ли стороны такой сделки взаимозависимыми лицами. Особое внимание предлагается уделять разовым сделкам.
Отдельная Рекомендация (6) посвящена регламентации работы банка с клиентами – политическими деятелями. Кроме обычных проверочных мер, в отношении таких клиентов рекомендуется более тщательно подходить к вопросу установления источника денежных средств и порядку накопления капитала. Банковским работникам следует получить разрешение у руководства банка на установление деловых отношений с политическими деятелями, а в случае такого установления – осуществлять постоянный мониторинг их деловых отношений.
В целях накопления опыта и сбора информации банкам рекомендуется хранить все сведения, касающиеся деловых отношений своих клиентов, в течение пяти лет. Этот срок – минимальный для хранения подобной информации, государство вправе определить более долгий срок. К сведениям, отнесенных в качестве обязательных для хранения, отнесены: официальные документы, позволяющие идентифицировать личность клиента и его контрагентов по сделкам (паспорта, водительские права, удостоверения личности и пр.), досье по счетам, документы сделок (договоры), а также деловую переписку. Что касается деловой переписки, то в целях настоящей Рекомендации, банкам следует хранить переписку в течение установленного срока после прекращения деловых отношений, а не после, например, расторжения договора.
В случае возникновения подозрений относительно законности проводимых клиентом операций либо личности самого клиента, законодательство страны, регулирующее банковскую деятельность, должно содержать обязанность банка немедленно сообщать о своих подозрениях в компетентные органы. Рекомендации ФАТФ особое внимание уделяют сохранению банковской тайны. В преамбуле Сорока рекомендаций ФАТФ содержится оговорка на необходимость соблюдения финансовой тайны в соответствии с нормативными актами страны. Поэтому в свете обязанности банка предоставить информацию о подозрительном клиенте в компетентные органы Рекомендация 14 указывает на то, что государство должно обеспечить защиту от уголовного и гражданского преследования банковским работникам, в т.ч. и исключить ответственность за раскрытие информации, признанной законом банковской тайной.
Все указанные ранее рекомендации должны выполняться не только головными учреждениями банков, но также должны быть доведены до сведения всех филиалов, представительств и дочерних компаний, особенно тех, которые находятся за границей, в странах, игнорирующих Рекомендации ФАТФ, либо внесенных в «черный» список ФАТФ. Что касается компаний и банков, расположенных в странах – не участницах ФАТФ, последняя «настоятельно рекомендует» уделять особое внимание сделкам, заключаемым с их участием.
Следует заметить, что Рекомендации группы В относятся не только к банковским учреждениям. Хотя банковская сфера и является наиболее привлекательной для лиц, занимающихся отмыванием денег, ФАТФ среди возможных участников схем приводит казино, компании, занимающиеся недвижимостью, дилеров по драгоценным металлам и камням, а также адвокатов, нотариусов и независимых бухгалтеров.
Понятно, что для обеспечения экономической безопасности государства и соблюдения Рекомендаций ФАТФ необходим аппарат, наделенный соответствующими полномочиями и способный противостоять отмыванию преступных средств. Поэтому, неудивительно, что Рекомендации группы С касаются создания и функционирования правоохранительных органов, а также создания системы «прозрачности» юридических лиц. По мнению ФАТФ, государству следует позаботиться о том, чтобы предоставить правоохранительным органам достаточно широкий спектр полномочий, которые, с одной стороны, препятствовали бы отмыванию преступных средств, но, с другой стороны, не затрагивали бы законные права и интересы граждан, предусмотренные международным правом и законодательством страны. С целью исключения коррупции и злоупотребления полномочиями государство должно предоставлять своим органам адекватные людские и технические ресурсы. Для поддержания «адекватности» рекомендуется предусмотреть процедуры, обеспечивающие лояльность и добросовестность работников.
Для эффективной работы правоохранительных органов необходима достаточно прозрачная система регистрации и лицензирования юридических лиц, а также доступность получения необходимой информации в базе данных. Особо следует отметить, что, по заключению экспертов ФАТФ, наиболее благоприятными для отмывания денег являются, так называемые, особые экономические зоны или оффшоры. Государствам рекомендуется постепенно отказаться от установления каких-либо послаблений в налогообложении и контроле отдельных территорий. Создание и функционирование таких зон оправданно в условиях становления экономики страны либо в государствах, имеющих достаточно большой опыт в противодействии с отмыванием денег.
Заключительная группа Рекомендаций (группа D) касается международного сотрудничества в области борьбы с отмыванием денег. Для эффективной борьбы с этим явлением странам необходимо координировать свою работу и объединить усилия, в т.ч. и правоохранительных органов. Поскольку отмывание денег признается международным преступлением, в законодательстве необходимо предусмотреть возможность экстрадиции обвиняемых лиц, и обязанность компетентных лиц представлять ответы на запросы органов других стран, касающиеся расследования подобных преступлений.
Рекомендации ФАТФ являются базовым документом, на основе которого и разрабатывается национальное законодательство. В следующих блоках будут рассмотрены особенности противодействия отмыванию преступных денег в различных государствах и, отдельно, в России.
