Любые налоговые послабления всегда радуют компании, но вызывают ожесточенные дискуссии – и в правительстве, и в парламенте. И это притом, что и чиновники, и законодатели хотят хорошо выглядеть в глазах бизнеса, а денег в стране сейчас больше чем достаточно. Во многом проблема сводится к тому, за чей счет будет обеспечиваться снижение налогового бремени – ведь никто не хочет делиться своей частью бюджетного пирога. О том, с какими проблемами сталкиваются регионы, и о тех запрещенных приемах, которые зачастую применяет Минфин в сфере межбюджетных отношений, корреспонденту RBC daily Екатерине Аккерман рассказал заместитель председателя бюджетного комитета Совета Федерации Вячеслав Новиков.
– Вячеслав Александрович, можно ли сказать, что правительство куда охотнее предоставляет налоговые льготы по региональным налогам, чем по федеральным?
– Наверное, нет, они не щадят ни тех, ни других. Другое дело, что по регионам эти льготы бьют гораздо сильнее. В 2007 году общая сумма выпадающих доходов субъектов Федерации составит 34,9 млрд руб. При этом львиная доля – больше 31 млрд – приходится на изменения по налогу на прибыль. Речь идет о том, что организации смогут учитывать убытки предыдущего года в полном объеме, а также относить на расходы свои затраты на НИОКР в течение одного года, а не двух лет. Поэтому мы подготовили поправку в Налоговый кодекс, которая передает 1,5% налога на прибыль регионам. Ее, как и следовало ожидать, благополучно отклонили.
– Тогда вернемся к предыстории. Когда министр финансов представлял в Совете Федерации законопроекты, которые приведут к выпадению доходов, он пообещал регионам компенсацию?
– Вот это самая замечательная история, которая продолжается уже четвертый год. Как только пытаются внести изменения в налоговую систему, из-за которых уменьшатся доходные источники региональных бюджетов, мы сразу же предлагаем найти замену. То есть ввести какой-нибудь источник, также желательно налоговый, который даст компенсацию. На что Минфин с завидным постоянством говорит: давайте не путать бюджетное законодательство с налоговым. Сначала разберемся с налогами, а эту проблему решим, когда будем принимать бюджет. Приходит время бюджета, и нам предлагают компенсировать выпадающие доходы трансфертами. Замечательно! Но только трансферты даются на год, а налоговые изменения – навсегда. И в результате на следующий год все напрочь забывают, что у регионов были выпадающие доходы, что их надо компенсировать, и все начинается с чистого листа. Это классическая схема, которую использует Минфин. С моей точки зрения, это абсолютно недопустимо. В свое время отмену оборотных налогов (на пользователей автодорог и на владельцев транспортных средств), которые тоже поступали в бюджеты субъектов Федерации, компенсировали. Правда, меньше, чем надо, но тогда регионам дали дополнительные 1,5% налога на прибыль, 60% акцизов на нефтепродукты и т. д. Это было в 2003 году, когда готовился бюджет на 2004-й. На следующий год и эти 1,5% забрали назад, и все остальное. В результате потери по факту оказались где-то (ну, у них такая магическая цифра) 34 млрд руб. Причем с акцизами на табак вообще получилась очень интересная история. Под песнопения о том, что этот налог неравномерно распределен, было решено сконцентрировать его на федеральном уровне. И, естественно, возник вопрос о компенсациях тем регионам, в бюджеты которых он так неравномерно поступал. Как водится, выделили трансферты. Но есть одна маленькая деталь: в Минфине решили, что всем регионам компенсировать – это слишком жирно. Трансферты достались только тем, у кого табачные акцизы давали больше 1% доходной базы бюджета. А потом опять все забылось... Теперь вот будут потери от изменений по налогу на прибыль, НДФЛ и т. д.
– Вам же замминистра финансов сказал, что в результате унификации ставки акцизов на алкоголь регионы получат 17 млрд рублей дополнительно. Это, конечно, не 35, но все-таки…
– Да, акциз на алкоголь будет 162 рубля за литр спирта. Но кто будет пить крепленые вина, если они будут стоить дороже водки?! Изменится структура потребления алкоголя – с этим я могу согласиться. А вот дополнительные доходы регионам не светят. Причем я считаю, что потери от налога на прибыль лучше компенсировать именно с помощью налогового законодательства. Хотя бы потому, что этот налог распределяется между бюджетами именно в Налоговом кодексе. Но теперь, по всей видимости, придется ждать принятия бюджета. Когда правительство будет вносить изменения в Бюджетный кодекс, мы выйдем с поправкой, предусматривающей передачу регионам 40% акцизов на нефтепродукты. А говорить сейчас можно вообще что угодно! Нам уже и 35 миллиардов, которые выделены на дороги по поручению президента, припомнили.
– Так это же совсем другие 35 миллиардов! Их, по-моему, анонсировали гораздо раньше, чем речь зашла о выпадающих доходах?
– Да, но здесь уже начинается магия цифр и игра на эту тему. «Вам сколько надо компенсировать? 35? Так мы вам дали 35». – «Так это же на дороги!» – «Но это же 35!» – «Это другие 35!» – «Нет, это те 35!» На этом все и заканчивается. Грабят, причем грабят с особым цинизмом.
– Результат этого грабежа можно как-то оценить?
– Он известен. По материалам Счетной палаты, с 2002 по 2006 год общее изъятие из доходной части бюджетов субъектов РФ составило около 600 млрд руб. А общая сумма дополнительных доходов – всего 52 миллиарда. Разница и есть чистой воды грабеж. Но Минфин такую постановку вопроса считает некорректной, потому что налоговая база у регионов растет. Правда, она растет и по России в целом, но об этом никто не вспоминает. Я этой логики не понимаю. На мой взгляд, если поделены расходные полномочия, под них поделены источники доходов, то не нужно залезать в чужой карман. А Федерация постоянно принимает решения и отбирает у регионов доходные источники! Причем не только прямыми методами, имеются и латентные способы.
– Какие?
– Например, принимается решение по предоставлению бесплатных учебников для какой-то категории детей. Кто же будет против такой льготы? Но при этом все забывают, что это дополнительные расходы субъектов РФ, потому что образование относится к их полномочиям. Или, например, учет затрат на выкуп земли при налогообложении прибыли. Компаниям хорошо, но это налог на прибыль, а значит, выпадающие доходы субъектов. И этого никто не считает! В финансово-экономических обоснованиях обычно радостно пишут: принятие закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. А бюджеты субъектов никого не волнуют. Вот в 2002–2003 годах были льготы по налогу на имущество по мобилизационным мощностям. Причем по всем, а не только законсервированным. Перечень утверждается правительством, и оно в 2004 году задним числом утвердило на эти годы в качестве мобилизационных мощностей для энергетики все имущество. В результате Красноярский край теряет миллиард. Там энергетики сейчас обратились с требованием вернуть налог. А ведь по уму, раз решение, которое привело к выпадающим доходам, принимал федеральный законодатель, то он и должен компенсировать их. Но эта логика абсолютно неприемлема для Минфина.
– Ну, у Минфина вообще своеобразная логика. Насколько я помню, когда делили полномочия, они не стали учитывать, что по ряду позиций изначально шло недофинансирование.
– Верно. Более того, по оценкам Института экономики города, только для местного самоуправления недофинансирование было до 40%. То есть были полномочия, но они просто не финансировались. Никем. И когда делили полномочия и доходные источники, об этом вообще забыли. Да еще и при пересчете чудеса творились. Первоначально ставка налога на имущество организаций предполагалась на уровне 2,6%. При этом Минфин с цифрами в руках доказывал, что если взять 2,2%, то у субъектов будет 13 млрд руб. выпадающих доходов. Но Госдума сказала, что 2,6% – это слишком много. Понятно, что на территориях люди не очень умные сидят, умные все сконцентрированы в пределах Садового кольца. Поэтому жадные губернаторы сразу «влепят» по максимуму, экономика региона заглохнет, и Федерации придется все исправлять. Я почти не утрирую! Сделали 2,2%, и возник вопрос: а как же быть с 13 миллиардами? За неделю у Минфина появились цифры, что все балансирует и при ставке 2,2%. Так за неделю где-то нашлись 13 миллиардов рублей.
– Возникает вопрос: зачем отбирать у регионов, если федеральный бюджет верстается с профицитом, причем не маленьким?
– Распределение налоговых доходов по регионам неравномерно и зависит от экономического положения региона. Поэтому все выпадающие доходы в первую очередь бьют по регионам с более высоким экономическим потенциалом. Это такой способ борьбы за равную бюджетную обеспеченность, когда богатых делают бедными. Никто не разбирается с проблемами – отнимают у всех, про кого Минфин думает, что «им много». Логика именно такая. Я на одном из заседаний говорил Кудрину: стратегия правительства, нацеленная на то, чтобы не было богатых, уже была. Мы один раз проходили, и к чему это привело? Уже доказано, что это плохая стратегия. Надо делать, чтобы не было бедных! То есть, во-первых, не грабить. А во-вторых, при распределении трансфертов поощрять за повышение налогового потенциала. У Минфина такие идеи есть, но нужны методики. Сейчас все приходит в более-менее нормальное состояние, но мы идем эмпирическим путем. Перераспределили – посмотрели. Живут как-то. Давайте дальше смотреть. Все приближается к тому, как должно быть, но очень медленно. Потому что нет государственной политики в области межбюджетных отношений.
– Ну, какая-то все-таки есть…
– Вот именно – какая-то. Трансферты распределяются исходя из индекса налогового потенциала региона. Но этот индекс не отражает действительности! Мы упорядочили регионы по индексу налогового потенциала, и по идее должны были получить монотонную кривую распределения по любому налогу. Но нет, налоги «скачут»! Тогда мы решили взять любой налог – например, на прибыль – и упорядочить регионы по его поступлениям. В результате более монотонно должны распределиться и НДС, и НДФЛ… А заодно посмотрим, как при этом «скачет» индекс налогового потенциала.. Это важно, если учесть, что от него зависит объем трансфертов. Речь пока идет только об одном трансферте – о Фонде финансовой поддержки регионов, самого большого трансферта, который нужен для выравнивания бюджетной обеспеченности. Если индекс выше единицы, то регион считается донором, и ему ничего не дают. Если меньше, то в зависимости от того, насколько меньше, идет распределение. Должны бы давать столько, сколько не хватает, но денег на это нет. Так что сейчас тем, кому совсем плохо, побольше дают, а тем, которые поближе к единице, поменьше. Ну, чтобы хоть какое-то выравнивание все-таки происходило.
– И что будет, если выяснится, что относительно налога на прибыль все кривые распределения более-менее монотонны?
– Во-первых, если индекс налогового потенциала не отражает действительности, это должно стать основанием, чтобы внести изменения в методику. Не может быть так, чтобы индекс был низким, а доходы – высокими. Значит, нужно внести такие изменения в методику, которые бы позволили более справедливо распределять трансферты. То есть мы делаем работу, которую на самом деле должен делать Минфин. А во-вторых, мы закроем, наконец, миф о том, что налоги (на прибыль, НДС и другие) распределены по территориям неравномерно, а потому их нельзя отдавать регионам. Сначала нужно определиться с тем, что такое «равномерно». Если все налоги лягут на кривую, построенную по одному налогу, монотонно, то это будет означать, что все налоги равномерно распределены по территориям, просто они зависят от реального налогового потенциала региона. И до тех пор, пока вы не собираетесь вмешиваться в процесс увеличения налогового потенциала регионов, будьте добры заткнуться.
– Вячеслав Александрович, можно ли сказать, что правительство куда охотнее предоставляет налоговые льготы по региональным налогам, чем по федеральным?
– Наверное, нет, они не щадят ни тех, ни других. Другое дело, что по регионам эти льготы бьют гораздо сильнее. В 2007 году общая сумма выпадающих доходов субъектов Федерации составит 34,9 млрд руб. При этом львиная доля – больше 31 млрд – приходится на изменения по налогу на прибыль. Речь идет о том, что организации смогут учитывать убытки предыдущего года в полном объеме, а также относить на расходы свои затраты на НИОКР в течение одного года, а не двух лет. Поэтому мы подготовили поправку в Налоговый кодекс, которая передает 1,5% налога на прибыль регионам. Ее, как и следовало ожидать, благополучно отклонили.
– Тогда вернемся к предыстории. Когда министр финансов представлял в Совете Федерации законопроекты, которые приведут к выпадению доходов, он пообещал регионам компенсацию?
– Вот это самая замечательная история, которая продолжается уже четвертый год. Как только пытаются внести изменения в налоговую систему, из-за которых уменьшатся доходные источники региональных бюджетов, мы сразу же предлагаем найти замену. То есть ввести какой-нибудь источник, также желательно налоговый, который даст компенсацию. На что Минфин с завидным постоянством говорит: давайте не путать бюджетное законодательство с налоговым. Сначала разберемся с налогами, а эту проблему решим, когда будем принимать бюджет. Приходит время бюджета, и нам предлагают компенсировать выпадающие доходы трансфертами. Замечательно! Но только трансферты даются на год, а налоговые изменения – навсегда. И в результате на следующий год все напрочь забывают, что у регионов были выпадающие доходы, что их надо компенсировать, и все начинается с чистого листа. Это классическая схема, которую использует Минфин. С моей точки зрения, это абсолютно недопустимо. В свое время отмену оборотных налогов (на пользователей автодорог и на владельцев транспортных средств), которые тоже поступали в бюджеты субъектов Федерации, компенсировали. Правда, меньше, чем надо, но тогда регионам дали дополнительные 1,5% налога на прибыль, 60% акцизов на нефтепродукты и т. д. Это было в 2003 году, когда готовился бюджет на 2004-й. На следующий год и эти 1,5% забрали назад, и все остальное. В результате потери по факту оказались где-то (ну, у них такая магическая цифра) 34 млрд руб. Причем с акцизами на табак вообще получилась очень интересная история. Под песнопения о том, что этот налог неравномерно распределен, было решено сконцентрировать его на федеральном уровне. И, естественно, возник вопрос о компенсациях тем регионам, в бюджеты которых он так неравномерно поступал. Как водится, выделили трансферты. Но есть одна маленькая деталь: в Минфине решили, что всем регионам компенсировать – это слишком жирно. Трансферты достались только тем, у кого табачные акцизы давали больше 1% доходной базы бюджета. А потом опять все забылось... Теперь вот будут потери от изменений по налогу на прибыль, НДФЛ и т. д.
– Вам же замминистра финансов сказал, что в результате унификации ставки акцизов на алкоголь регионы получат 17 млрд рублей дополнительно. Это, конечно, не 35, но все-таки…
– Да, акциз на алкоголь будет 162 рубля за литр спирта. Но кто будет пить крепленые вина, если они будут стоить дороже водки?! Изменится структура потребления алкоголя – с этим я могу согласиться. А вот дополнительные доходы регионам не светят. Причем я считаю, что потери от налога на прибыль лучше компенсировать именно с помощью налогового законодательства. Хотя бы потому, что этот налог распределяется между бюджетами именно в Налоговом кодексе. Но теперь, по всей видимости, придется ждать принятия бюджета. Когда правительство будет вносить изменения в Бюджетный кодекс, мы выйдем с поправкой, предусматривающей передачу регионам 40% акцизов на нефтепродукты. А говорить сейчас можно вообще что угодно! Нам уже и 35 миллиардов, которые выделены на дороги по поручению президента, припомнили.
– Так это же совсем другие 35 миллиардов! Их, по-моему, анонсировали гораздо раньше, чем речь зашла о выпадающих доходах?
– Да, но здесь уже начинается магия цифр и игра на эту тему. «Вам сколько надо компенсировать? 35? Так мы вам дали 35». – «Так это же на дороги!» – «Но это же 35!» – «Это другие 35!» – «Нет, это те 35!» На этом все и заканчивается. Грабят, причем грабят с особым цинизмом.
– Результат этого грабежа можно как-то оценить?
– Он известен. По материалам Счетной палаты, с 2002 по 2006 год общее изъятие из доходной части бюджетов субъектов РФ составило около 600 млрд руб. А общая сумма дополнительных доходов – всего 52 миллиарда. Разница и есть чистой воды грабеж. Но Минфин такую постановку вопроса считает некорректной, потому что налоговая база у регионов растет. Правда, она растет и по России в целом, но об этом никто не вспоминает. Я этой логики не понимаю. На мой взгляд, если поделены расходные полномочия, под них поделены источники доходов, то не нужно залезать в чужой карман. А Федерация постоянно принимает решения и отбирает у регионов доходные источники! Причем не только прямыми методами, имеются и латентные способы.
– Какие?
– Например, принимается решение по предоставлению бесплатных учебников для какой-то категории детей. Кто же будет против такой льготы? Но при этом все забывают, что это дополнительные расходы субъектов РФ, потому что образование относится к их полномочиям. Или, например, учет затрат на выкуп земли при налогообложении прибыли. Компаниям хорошо, но это налог на прибыль, а значит, выпадающие доходы субъектов. И этого никто не считает! В финансово-экономических обоснованиях обычно радостно пишут: принятие закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. А бюджеты субъектов никого не волнуют. Вот в 2002–2003 годах были льготы по налогу на имущество по мобилизационным мощностям. Причем по всем, а не только законсервированным. Перечень утверждается правительством, и оно в 2004 году задним числом утвердило на эти годы в качестве мобилизационных мощностей для энергетики все имущество. В результате Красноярский край теряет миллиард. Там энергетики сейчас обратились с требованием вернуть налог. А ведь по уму, раз решение, которое привело к выпадающим доходам, принимал федеральный законодатель, то он и должен компенсировать их. Но эта логика абсолютно неприемлема для Минфина.
– Ну, у Минфина вообще своеобразная логика. Насколько я помню, когда делили полномочия, они не стали учитывать, что по ряду позиций изначально шло недофинансирование.
– Верно. Более того, по оценкам Института экономики города, только для местного самоуправления недофинансирование было до 40%. То есть были полномочия, но они просто не финансировались. Никем. И когда делили полномочия и доходные источники, об этом вообще забыли. Да еще и при пересчете чудеса творились. Первоначально ставка налога на имущество организаций предполагалась на уровне 2,6%. При этом Минфин с цифрами в руках доказывал, что если взять 2,2%, то у субъектов будет 13 млрд руб. выпадающих доходов. Но Госдума сказала, что 2,6% – это слишком много. Понятно, что на территориях люди не очень умные сидят, умные все сконцентрированы в пределах Садового кольца. Поэтому жадные губернаторы сразу «влепят» по максимуму, экономика региона заглохнет, и Федерации придется все исправлять. Я почти не утрирую! Сделали 2,2%, и возник вопрос: а как же быть с 13 миллиардами? За неделю у Минфина появились цифры, что все балансирует и при ставке 2,2%. Так за неделю где-то нашлись 13 миллиардов рублей.
– Возникает вопрос: зачем отбирать у регионов, если федеральный бюджет верстается с профицитом, причем не маленьким?
– Распределение налоговых доходов по регионам неравномерно и зависит от экономического положения региона. Поэтому все выпадающие доходы в первую очередь бьют по регионам с более высоким экономическим потенциалом. Это такой способ борьбы за равную бюджетную обеспеченность, когда богатых делают бедными. Никто не разбирается с проблемами – отнимают у всех, про кого Минфин думает, что «им много». Логика именно такая. Я на одном из заседаний говорил Кудрину: стратегия правительства, нацеленная на то, чтобы не было богатых, уже была. Мы один раз проходили, и к чему это привело? Уже доказано, что это плохая стратегия. Надо делать, чтобы не было бедных! То есть, во-первых, не грабить. А во-вторых, при распределении трансфертов поощрять за повышение налогового потенциала. У Минфина такие идеи есть, но нужны методики. Сейчас все приходит в более-менее нормальное состояние, но мы идем эмпирическим путем. Перераспределили – посмотрели. Живут как-то. Давайте дальше смотреть. Все приближается к тому, как должно быть, но очень медленно. Потому что нет государственной политики в области межбюджетных отношений.
– Ну, какая-то все-таки есть…
– Вот именно – какая-то. Трансферты распределяются исходя из индекса налогового потенциала региона. Но этот индекс не отражает действительности! Мы упорядочили регионы по индексу налогового потенциала, и по идее должны были получить монотонную кривую распределения по любому налогу. Но нет, налоги «скачут»! Тогда мы решили взять любой налог – например, на прибыль – и упорядочить регионы по его поступлениям. В результате более монотонно должны распределиться и НДС, и НДФЛ… А заодно посмотрим, как при этом «скачет» индекс налогового потенциала.. Это важно, если учесть, что от него зависит объем трансфертов. Речь пока идет только об одном трансферте – о Фонде финансовой поддержки регионов, самого большого трансферта, который нужен для выравнивания бюджетной обеспеченности. Если индекс выше единицы, то регион считается донором, и ему ничего не дают. Если меньше, то в зависимости от того, насколько меньше, идет распределение. Должны бы давать столько, сколько не хватает, но денег на это нет. Так что сейчас тем, кому совсем плохо, побольше дают, а тем, которые поближе к единице, поменьше. Ну, чтобы хоть какое-то выравнивание все-таки происходило.
– И что будет, если выяснится, что относительно налога на прибыль все кривые распределения более-менее монотонны?
– Во-первых, если индекс налогового потенциала не отражает действительности, это должно стать основанием, чтобы внести изменения в методику. Не может быть так, чтобы индекс был низким, а доходы – высокими. Значит, нужно внести такие изменения в методику, которые бы позволили более справедливо распределять трансферты. То есть мы делаем работу, которую на самом деле должен делать Минфин. А во-вторых, мы закроем, наконец, миф о том, что налоги (на прибыль, НДС и другие) распределены по территориям неравномерно, а потому их нельзя отдавать регионам. Сначала нужно определиться с тем, что такое «равномерно». Если все налоги лягут на кривую, построенную по одному налогу, монотонно, то это будет означать, что все налоги равномерно распределены по территориям, просто они зависят от реального налогового потенциала региона. И до тех пор, пока вы не собираетесь вмешиваться в процесс увеличения налогового потенциала регионов, будьте добры заткнуться.
